王俊杰马昕刘昕王俊杰:事业单位职员制改革:进程、问题与对策(下)

2017-12-09

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文章简介：事业单位管理人员的职业化和专业化程度不高的问题还反映在事业单位中的"双肩挑"问题."双肩挑"是指事业单位中的一部分人同时承担专业技术工作和管

事业单位管理人员的职业化和专业化程度不高的问题还反映在事业单位中的“双肩挑”问题。“双肩挑”是指事业单位中的一部分人同时承担专业技术工作和管理工作的现象。理论上说,一个独立的专业技术岗位或管理岗位都要求工作者必须用全部工作时间才能履行职责,而“双肩挑”实际上是从两类岗位中各取一部分工作职责组合而成的一种特殊“岗位”。

这种特殊岗位的形成有两方面的客观原因:一是部分管理岗位涉及到较强的专业技术性,因而需要任职者既懂管理,同时还懂技术;二是由于事业单位管理岗位的工资水平往往比专业技术岗位尤其是高级专业技术岗位要低,在管理岗位工资水平低的情况下很难吸引到高素质人才,只能从专业技术人员中吸引一部分人从事管理工作,因为他们可以领取与技术职称相应的工资,但实际却将相当一部分时间用于管理工作。

这些专业技术人员由于对专业技术高度认同,同时对全职从事管理岗位的前途感到不确定,大都不愿意完全放弃本专业,于是便形成了这种两头兼顾的状态。

然而,“双肩挑”在实际管理中却带来了很多问题:第一,它在一定程度上否定了管理岗位自身所要求的职业化和专业化,导致出现专业技术水平高的人就能做好管理工作,甚至只有专业技术水平高的人才能承担重要管理岗位的误区,不利于事业单位专职管理人员队伍的形成和管理水平的提高。

第二,由于一个人的工作时间有限,因此,大部分“双肩挑”的人往往很难实现在专业技术工作和管理工作之间的较好平衡,一定会在某个方面甚至两个方面都难以圆满完成工作。

第三,它在一定程度上加剧了事业单位的“官本位”意识和“行政化”倾向,产生了很多内部矛盾。[5]部分事业单位专业技术人员寻求担任管理职务的现象在一定程度上与中国传统的“学而优则仕”思想和“官本位”思想一脉相承,它一方面会对事业单位专业技术人员的价值取向产生不正确的引导,导致一部分人不安于专业技术性工作;另一方面又会导致出现一些变相的“腐败”,即一部分人通过追求行政权力来获取职称、成果评奖等专业技术方面的好处,或利用行政权力巩固自己的专业技术地位。

正因为如此,2006年颁布的《事业单位岗位设置管理试行办法》明确规定:“事业单位人员原则上不得同时在两类岗位上任职,因行业特点确需兼任的,须按人事管理权限审批。”然而在现实中,这一政策规定几乎没有什么约束力,“双肩挑”的情况在很多事业单位依然突出。

三、推进事业单位职员制改革的政策建议

事业单位职员制是在社会主义市场经济体制确立以来,随着事业单位改革推出的一项新型的制度设计。尽管总体方向已定,改革也已经开始启动,但是职员制的推行仍然在实施细节上并未明朗,同时也存在很多现实性的障碍。在这种情况下,笔者认为,事业单位职员制改革在今后一段时间中需要重点做好以下几个方面的工作。

1.明确事业单位管理人员的定位,以逐步打造一支职业化、专业化的事业单位管理人员队伍。

实施事业单位职员制的一个重要前提是明确管理人员在事业单位中的定位及其需要达到的要求,但长期以来,我国并没有随着社会主义市场经济的发展及时明确这一问题,这导致事业单位尽管对专业技术人员的管理相对科学、规范,但对管理人员的管理却缺乏明确的方向。笔者认为,在事业单位管理人员的定位方面,需要在以下两个方面达成共识:

第一,事业单位的管理人员和专业技术人员处于不同的劳动力市场,不宜在两者之间做简单的比较,更不能进行盲目攀比。即使是在同一家事业单位中工作的管理人员和专业技术人员,不仅工作性质不同,对任职者的要求明显不同,而且在对组织做出贡献的方式以及绩效产生的方式方面也存在显著差异。

事业单位专业技术人员尤其是高级专业技术人员不仅需要具备较高水平的任职资格条件,而且需要具有较高的创造性,成果产出的压力也更大,绩效考核要求更为严格,工作时间表面灵活却用于工作的时间却更长。

而管理人员尽管也需要承担一些需要较高水平的知识和经验的高难度管理工作,但大部分管理类工作都属于程序性和日常的事务性工作,对任职者的挑战性不是很大,绩效考核要求相对比较软性。因此,必须明确两类人员所在的劳动力市场之间的差别,防止管理人员与专业技术人员进行盲目攀比。

第二,管理人员和专业技术人员对事业单位的贡献方式不同,但同样都需要走专业化和职业化的发展道路。事业单位专业技术人员是直接参与公共服务提供的人,他们毫无疑问是事业单位中最为重要的核心力量,而管理人员的主要任务则在于承担组织管理和服务等方面的功能,确保公共服务的提供能够顺利、有效地完成。

也就是说,事业单位需要一支对自身的使命、角色和职责清晰,而且也愿意投身于事业单位发展的管理人才队伍。我国事业单位的性质决定了其面临的风险和管理难度要低于需要在市场上参与竞争的企业,尽管事业单位也需要一些高水平的专业化管理人才,但更多地还是需要那些认同特定的管理伦理和管理职业,具有与事业单位性质相吻合的价值观,同时愿意勤勤恳恳地在事业单位做好管理和服务工作的人。

总之,我们应当通过提倡新的观念以及在制度和政策设计方面的努力鼓励事业单位管理人员走职业化的发展道路,努力成为适合事业单位需要的管理人才,为事业单位的绩效提升做出自己的贡献。

2.立足中国国情,夯实基础,分步实施,积极稳妥地推进事业单位的职员制改革。

从理想角度来说,事业单位职员制应当是在事业单位基本实现去行政化的前提下,建立起一整套以岗位管理和人员聘任制为核心的科学、规范的人力资源管理体系,这套管理体系应当充分考虑事业单位管理人员的工作特点和职业发展需求,有利于实现事业单位管理人员的职业化,有利于确保事业单位管理的稳定性和有效性。

但从现实情况来看,我国的事业单位改革不可能一蹴而就,人的观念和文化的改变也需要一定的时间,去行政化不会是一朝一夕的事情,因此,我们必须立足实际,采取分步实施的战略,逐渐夯实事业单位职员制的各项基础,而不能指望改革一步到位。

在目前情况下,我们可以重点做好以下三个方面的基础性工作:

第一,强化岗位意识,完善岗位管理体系。如前所述,尽管岗位管理是事业单位职员制的重要基础,但我国大部分事业单位的岗位管理基础却比较薄弱,相当一部分事业单位还没有完成岗位分析和岗位说明书的编写工作。尽管我们还不可能做到完全基于岗位分析和评价来确定不同管理岗位的重要性等级,更不可能完全根据岗位价值确定事业单位管理人员的薪酬等级,但岗位意识和岗位概念却需要尽快强化,岗位管理的相关基础性工作也必须开始着手进行,特别是要促使事业单位管理人员真正重视开始岗位,理解自己所从事的具体工作和他人的工作之间的关系,理解自己的岗位对事业单位的贡献。

第二,逐步建立起基于岗位职责和组织目标的绩效管理体系。事业单位职员制的一个重要目的就是引导事业单位管理人员从关注行政级别,转向关注自身的管理职责和服务功能。而要实现这种转变,除了要通过岗位分析和岗位描述明确岗位的职责范围和关键工作任务之外,还需要逐渐明确在每一项职责中需要达到的静态或动态绩效标准,这就需要在事业单位管理人员中逐渐推行科学、有效的绩效管理体系。

也就说,根据各事业单位的发展战略、工作目标以及管理岗位承担的具体职责,明确各管理岗位在一定时期内的日常工作和重点工作,确定各项工作需要达到的绩效标准,并在此基础上做好事业单位管理人员的绩效考核和改进工作。

在这方面,国内外企业以及国外高校等非营利机构对管理人员和行政人员实施绩效管理的一些经验是可供借鉴的。

第三,尽快制订过渡期的事业单位管理人员薪酬体系。事业单位当前的管理人员薪酬体系基本上是一种基于行政级别的薪酬体系,这种体系设计与事业单位管理人员的职业化要求是不相吻合的,也不利于事业单位的去行政化。在目前无法一步过渡到基于岗位价值的薪酬体系之前,应当对现有的事业单位管理人员的薪酬体系进行适度调整,打破严格基于行政级别的薪酬水平确定机制,使他们的薪酬更多地与所从事的具体工作、任职年限、能力等联系起来,能够为致力于在事业岗位管理岗位上长期工作的管理人员提供薪酬上升的通道。

此外,还可以适当参考外部劳动力市场上的类似岗位任职者的薪酬水平,尝试建立事业单位管理人员薪酬水平的市场化决定机制,适当提高管理人员的薪酬待遇,最终逐渐建立起与事业单位管理人员的工作性质、职业发展路径以及组织文化相适应的新型薪酬体系。

最后,需要指出的是事业单位职员制改革并非仅仅是事业单位内部的问题,它的推行还需要得到很多外部条件的支持,其中最主要的就是在优化事业单位治理结构的基础上减少政府干预。