李永忠监察委员会 三省市试点监察委员会 意在整合反腐力量

中央纪委监察部网站11月7日晚发布消息称,中共中央办公厅近日印发了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》(下称《方案》),部署在上述3省、市设立各级监察委员会。

《方案》宣布,由省(市)人民代表大会产生省(市)监察委员会,作为行使国家监察职能的专责机关。党的纪律检查委员会、监察委员会合署办公,建立健全监察委员会组织架构,明确监察委员会职能职责,建立监察委员会与司法机关的协调衔接机制,强化对监察委员会自身的监督制约。

受访学者对《第一财经日报》记者称,这一试点是集中整合反腐败力量、实现全程监察腐败活动的重要途径,试点将为未来建立国家监察体系提供可供参考的模式与办法。

三省市率先试点

为什么首批试点选择北京、山西和浙江这三个省市?

北京大学廉政建设研究中心副主任庄德水分析称,浙江位于东部经济发达地区,本身的纪检监察力量比较强大,选择浙江为试点可以为发达地区作示范;山西位于中西部地区,曾经发生过塌方式腐败,查处了一大批腐败官员,在山西试点不仅可以为中西部地区的改革积累经验,同时也能体现中央对“修复后”的山西省委省政府的信任。

“此前的政治试点很少选择北京,这一决定可以体现这项改革的力度,同时发挥首都的政治影响力。”庄德水称,“将北京选为本次的试点省份最出乎意料,但又在情理之中。”

《方案》要求,整合反腐败资源力量,扩大监察范围,丰富监察手段,实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖,建立集中统一、权威高效的监察体系。而《方案》所提出的“全覆盖”,意味着行使公权力的机构和个人,均将被纳入到监察范围之内。

目前,党纪的监督对象是中共党员;现行《行政监察法》所规定的监察对象是各级政府及部门公务员及其任命的其他人员;而《公务员法》所规定的公务员,是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。因此,目前并未形成统一的全覆盖的国家监察体系。

监察力量如何整合?

如何整合反腐败资源与力量,是这项改革的关键问题。

“是分灶做饭、同一桌吃饭还是同一锅做饭、分灶吃饭?”庄德水说,“改革实施办法要与实际相适应,管用、有效是检验改革路径的最佳标准。结合现在国际的经验来看,应该将预防与反腐败的力量和资源尽量整合到一起,发挥合力,使监督机构充分履行监督职能。”

而“整合监察力量”的呼吁由来已久。

我国现有的惩治与预防腐败体系包括:党的纪检机关、监察机关、检察机关中的反贪和反渎机构,还有政府中的其他监督机构,比如审计机关等。从机构的类别上来讲力量很分散,而且各个力量分布于不同属性的机构中,有党的机关、行政机关、司法机关等。

中国政法大学副校长马怀德撰文建议,整合现有监督机构和监督力量,将检察机关的反贪机构和审计机关并入国家监察机关,根据职能范围,分别设立综合监察部门、预防腐败部门、审计部门,分别负责国家机关及其公务人员的监察、预防腐败和财务监督等职责。

“继续实行中国共产党纪律检查机关与国家监察机关合署办公,在党的统一领导下实行‘双向负责、各司其职、有分有合’体制,既要充分发挥纪委的党内监督作用,又保证国家监察机关依法独立行使职权。改革纪检监察领导体制,国家监察机关实行垂直领导体制,监察机关负责人的提名、考察和任命以上级国家监察机关为主,所需行政及办案经费由各级财政保障,统一核定和拨付。”马怀德称。

“如何整合监察力量,不仅是具体操作问题,同时也需要突破一些制度性的框架,特别是法律所设定的框架。”庄德水称,整合涉及职能调整和法律规范的调整问题。同时,监察委员会拥有哪些监督调查的相关权力也需要修订法律来明确,同一种权力只能授予一个主体,授予两个主体就可能会发生冲突。

具体的操作方案还需要试点省市的摸索与试验。

《方案》要求,要加强对试点工作的统一领导。中央成立深化监察体制改革试点工作领导小组,对试点工作进行指导、协调和服务。试点地区党组织要担负起主体责任,对试点工作负总责,成立深化监察体制改革试点工作小组,由省(市)委书记担任组长。

强调监察独立性

2016年第十八届中纪委第六次全体会议公报提出,要研究修改行政监察法,使党内监督和国家监察相互配套、相互促进。

中纪委六中全会审议通过的《中国共产党党内监督条例》规定:各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督,人民政协依章程进行民主监督,审计机关依法进行审计监督。

这一表述首次将监察机关列在人大、政府之后,司法机关之前。从我国监督的体制机制来看,纪检监察是同级监督。同级纪委监督同级党委,这一机制不利于有效发挥监督作用。

《方案》称,将由省(市)人民代表大会产生省(市)监察委员会,作为行使国家监察职能的专责机关。中国纪检监察学院原副院长李永忠认为,由人大产生监察委员会,有利于强化监察职能的独立性。

由人大产生的监察委员会,意味着监察委员会对人大负责、向人大汇报工作,破解了“同体监督”难题。

实际上,我国纪检监察体制已经发生了数次改革。

最早成立的党内监督机构为“中央监察委员会”。1927年4月,中国共产党第五次全国代表大会设立中央监察委员会,并选举了中央监察委员会委员。这是中央纪律检查委员会的前身。受访学者认为,尽管“监察委员会”这一名称相同,但两者内涵完全不同,没有可比性。

中华人民共和国成立后,党中央作出《关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定》,成立了中共中央纪律检查委员会;中央人民政府决定设立政务院人民监察委员会。到1954年9月,根据宪法和国务院组织法,政务院改为国务院,政务院人民监察委员会改为国务院监察部。

1959年4月,因国家管理体制调整,监察部被撤销。直到1986年12月,第六届全国人大常委会第十八次会议决定设立中华人民共和国监察部。1987年7月,监察部正式挂牌办公。1993年,中央纪委、监察部开始合署办公,实行一套工作机构,履行党的纪律检查和行政监督两项职能的体制。

合署办公后的监察部,接受国务院领导。地方各级监察机关在合署后,继续实行由所在地政府、党委和上级纪检监察机关领导的双重领导体制。这一模式延续至今。此次监察体制改革试点,依然强调“党的纪律检查委员会、监察委员会合署办公”。