俞可平治理与善治 善治视域下社会组织参与地方治理探析

党的十八届三中全会提出,全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理能力和治理体系的现代化。地方政府作为国家治理结构的重要组成部分,其治理能力和治理模式的优劣不仅直接决定着国家治理的绩效,也对巩固党在基层的执政基础产生着重要的影响。

一、我国地方政府治理面临的困境

改革开放三十多年来,我国经济社会生活发生着深刻的变化,一方面经济加速转轨,综合国力和人民生活水平大幅提升;另一方面社会深刻转型,社会阶层和利益关系加剧分化,各种矛盾碰头叠加,地方政府在处理各类矛盾、维护社会稳定、推进基层治理创新中面临着前所未有的压力和挑战:

(一)治理理念滞后。受计划经济的影响,相当一部分地方政府仍然习惯于“权威政府”、“全能政府”的角色,延续着“大政府小社会”、“强政府弱社会”的管控思维,它们大多采用行政化的方式干预社会事务,“政治权力可以侵入社会的各个领域和个人生活的诸多方面,原则上它不受法律、思想、道德的限制”。

在这种理念支配下,地方政府仍过多地依靠行政层级制并通过行政命令进行施政,而事实上单位制的逐步解构对行政管控产生了“挤出效应”,国有企业下岗人员、农村进城务工人员、自由职业者等大量“社会人”急剧增加,超出了政府行政覆盖的边界,行业之间、城乡之间、群体之间的利益差异越来越大,传统的治理方式已明显不能适应经济社会变革的需要,迫切需要地方政府在治理理念上进行创新。

(二)治理体制错位。由于体制转轨的复杂性和改革的渐进性,地方政府转变职能的任务仍然繁重。一方面政府还管着一些不该管、管不了的事情,表现在政府直接干预微观经济活动的现象时有发生、行政许可事项仍然过多、审批环节过于繁琐,地方政府在基层治理中存在着宏观管理微观化的问题;另一方面有些该由政府管的事情却没有管好、管到位,出现了管理的“真空地带”,特别是政府在履行公共服务职能上还比较薄弱,对地方就业、医疗、义务教育、公民权益保障等公共产品提供不足,政府的身份还没有从“划桨者”转向“掌舵者”,在基层治理中越位、缺位、错位的问题仍然比较突出。

(三)治理能力缺失。地方政府治理能力,是指地方政府在特定的区域环境和制度条件下,通过获取、配置及整合各种有形资源和无形资源而形成独特政府行为模式的能力。在公民意识觉醒、社会阶层多元化以及社会治理新问题不断涌现的今天,地方政府仅靠安排任务、督导考核等传统单一线性的方式调度推动工作,已凸显出治理能力的不足。

治理能力现代化要求地方政府具备识别和整合利益能力、协调合作能力、维护参与网络能力、尊重公民权利能力、危机回应处置能力、选择参与策略能力等八项建设内容。

目前大多数地方政府普遍缺乏这些能力,同时也缺乏法治和服务的本领,表现在不善于综合运用法、理、情等手段施政,在处理社会矛盾和群体性事件时简单生硬,往往将政府和群众对立了起来,长此以往将严重影响地方政府的治理根基。解决好这些问题,要求政府必须高度重视并尽快提升其治理能力。

(四)治理模式单一。在现代社会,一个成熟的治理体系应由三大板块构成:即政府、企业和社会组织,这三大板块构成整个社会“三位一体”的治理架构,其中企业作为营利性组织有其特殊性,而对于社会公共事务的管理和服务,则需要政府与社会组织协同共治。

目前来看,作为重要治理资源之一的社会组织在我国发育还不完善,社会组织不仅数量少,活动领域窄,而且几乎没有程序性的轨道可以自主参与公共事务管理的协商与合作,更不要说与政府形成双边对等的关系。

在未来很长一段时间内,可以预见政府仍将是社会治理的主导力量,但这不妨碍在一元化治理框架内探索建立社会组织“嵌入式合作”治理模式,以最大程度地降低政府治理的难度和成本,丰富政府治理的手段。

二、治理与善治理论的提出及基本内涵

20世纪70年代以来,西方国家针对政府管理过程中出现的财政危机和效率危机,开始对以马克斯·韦伯为代表的传统公共行政理论进行反思和批判,治理理论逐渐被西方政治学、经济学、管理学的学者所关注,成为一种重要的分析框架和方法工具。

治理理论的创始人之一美国学者詹姆斯·N·罗西瑙把“治理”界定为:“一系列活动领域的管理机制。这些管理活动的主体未必是政府,也无须依靠国家的强制力量来实现。”英国学者格里·斯托克对有关治理的各种概念作了一番梳理后指出,到目前为止各国学者已经提出了关于治理的五种主要观点: 治理意味着一系列来自政府,但又不限于政府的社会公共机构和行为者;治理主体不仅仅局限于政府,国家正在把原先由它独自承担的责任转移给公民社会;多元化的治理主体之间存在着权力依赖和互动的伙伴关系;治理参与者最终将形成一个自主的网络并进行合作;治理的手段方法不再局限于政府的权力等,还存在其它的方法和技术。

在关于治理的各种定义中,全球治理委员会的定义最具有代表性和权威性。

该委员会于1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告,并在报告中对治理作出了如下界定:治理是各种机构或个人管理其共同事务的诸多方式的总和,也是使相互冲突的不同利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。

它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则,也包括各种非正式的制度安排。它有四个特征:治理不是一整套规则,也不是一种活动,而是一个过程;治理过程的基础不是控制,而是协调;治理既涉及公共部门,或包括私人部门;治理不是一种正式的制度,而是持续的互动。

善治即良好的治理,是随着治理理论的发展而提出的新概念。治理是善治的理论基础,善治是治理的目标导向。概括地说,善治就是使公共利益最大化的社会管理过程,其本质特征是政治国家与公民社会的一种新颖关系,是两者的最佳状态。

20世纪90年代至今,在俞可平、毛寿龙等学者的推动下,治理和善治理论在我国迅速传播。毛寿龙、张成福认为,治理转型就是从传统治理之道向现代治理之道的变革,也是政府再造的过程。中国政府治道变革的目标是建立有限政府、法治政府、民主政府、分权政府和开放政府等。

俞可平则认为,善治要求具备合法性、法治、透明性、责任、回应、有效、参与、稳定、廉洁和公正等十大基本要素。他还认为,善治显示出国家与社会或者说政府与公民之间的良好合作关系,从全社会的范围看,善治离不开政府,但更离不开公民,没有公民的积极参与和合作,至多只行善政,而不会有善治。

三、地方治理创新的经验观察———新泰市平安协会建设的实践

新泰市位于鲁中腹地,人口140.3万,周边与四市九县交界,境内平原、山区、库区、矿区并存,工矿企业集中,部分乡镇又是回、汉居住区,流动人口多,社情民意复杂。针对基层维稳形势日益严峻的现实,新泰市依托建立平安协会,走出了一条动员社会力量参与地方治理的新路子,其核心是将民间社会资本通过平安协会吸纳进入公共服务领域,有效解决了单纯靠政府治理成本过大、效率不高的问题,探索构建起以人民群众为主体、依靠群众而又造福群众的现代社会治理新格局。

(一)新泰市平安协会的产生过程第一个时期:平安协会的发起———“看家护院”阶段2006年,随着全国范围内取消农业税费,乡镇收入受到较大影响,由此带来的资金短缺、基层警力不足、治安防范薄弱、社会治理体制与人民群众要求不相适应的问题日益突出,新泰市农村治安发案率明显上升。

2006年2月,新泰市汶南镇55位民营企业家发起成立平安协会,他们自发筹集会费48.5万元,组建专职治安巡逻队,更换巡逻车辆,在镇区主要部位安装电子监控设施,平安协会运行一个月,全镇可防性案件下降了80%,社会治安明显好转。

平安协会按章程办事,既不占用行政事业编制,也不增加群众负担,还能有效协助基层党委政府解决社会治安问题。处于萌芽阶段的平安协会,以崭新形式落实了社会治安群防群治的精神,动员社会力量配合党委政府提供了社会公共安全产品,已显示出其强大的生命力。

第二个时期:平安协会的发展———化解矛盾纠纷阶段新泰市委敏锐地捕捉和发现了“平安协会”这一新生事物,2006年5月召开现场会,及时总结推广了汶南镇的经验,随后全市20个乡镇街道都相继成立了平安协会。

在此期间,全市各乡镇平安协会积极围绕项目征地、房屋拆迁、企业改制中引发的矛盾纠纷展开工作,上为党委政府分忧,下为广大群众解难,在党委政府和人民群众之间架起了“连心桥”。

2008年6月,新泰市在民政部门注册成立了山东省第一家县级平安协会,并将平安协会的职能由看家护院扩展到化解矛盾纠纷及协助政府处理群体性事件。

禹村镇是新泰市最大的回民乡镇,平安协会通过广泛吸收回族会员,利用他们的优势调解回回、回汉之间的矛盾纠纷,防止家族械斗和民族冲突,形成了维护稳定的新局面。第三个时期:平安协会的逐步完善——创新社会治理阶段以2008年9月泰安市委政法委在新泰召开平安协会建设现场会为标志,平安协会建设进入了规范发展阶段。

新泰市委、市政府制定出台了《关于深化平安协会建设的意见》等文件,进一步明确了平安协会是在党委、政府领导下的群众自治组织,其主要职责是参与治安防范、矛盾纠纷化解、突发事件处置、法制宣传教育等。

平安协会运行以来,团结凝聚了一大批乡村能人,有效服务了人民群众和基层政权,协会得到快速发展,逐步向全市各个层级、各个领域覆盖延伸。

以平安协会建设和推广为突破口,新泰市成功构建了基层社会治理的新模式。2011年8月,中央政法委肯定并推广了新泰依托平安协会建设社会稳定机制的做法。

(二)新泰市平安协会的运行特点一是自治组织性质鲜明。新泰市平安协会是由社团管理部门审批,按照自愿原则组织起来的、以促进基层社会和谐稳定为基本功能的自治组织,以自我教育、自我管理、自我服务、自我监督、自我发展为宗旨,依法自主开展活动。

平安协会的基本工作方式是平等协商,完全尊重会员的合法权利和意愿。会员大会是协会最高权力机构,理事会是协会办事机构,秘书长主持办事机构日常工作。平安协会的经费来源以民间筹资、会员缴纳会费为主,政府适当补贴。

据统计,近年来新泰市平安协会每年筹集会费1500万元,乡镇平安协会每年筹集会费700多万元,市财政每年列支200万元作为平安协会补助资金,有效保障了平安协会的运转和工作开展。

二是治理资本优势突出。新泰市平安协会的突出特点是善于调动和运用民间资源,由当地德高望重的老党员、老干部、老模范作为会员主力,他们来自基层、熟悉社情民意、群众威信高,在处理涉稳问题和突发事件时,既能做到正确理解和贯彻党委政府意图,又能充分利用地缘、人缘、亲缘的优势,用群众易于接受的方式,依情依理进行沟通协商,使各类矛盾纠纷得以及时有效化解。

新泰市通过搭建“平安协会”这个载体平台,用组织机制落实了“社会协同、公众参与”的要求,实现了社会稳定工作的多元治理。

三是平安共建多元参与。在利益格局日益复杂化和人民群众诉求愈益凸显的新形势下,新泰市注重在政府、企业、社会共同利益指向上寻求最佳结合点,支持平安协会通过社会化动员、市场化运作的方式开展平安共建,实现了社会稳定工作的多元治理。

从人员构成上看,党委、政府、社会精英、人民群众和企业家都参与进来,形成了合力;从经费保障上看,以民间筹资、企业会员缴纳会费及提供赞助为主,政府财政适当予以补贴;从运作方式上看,在政府引导下,平安协会开展工作既有群众自发性行动、也有高明的市场化运作,这些措施有效解决了过去单纯靠政府管控治理成本过大、覆盖不广的问题,形成了社会平安人人有责、平安社会人人共享的局面。

四是处突维稳架构新颖。突发事件的发生往往是矛盾激化的表现。妥善处置好突发事件,对维护基层稳定和实现“善治”至关重要。平安协会会员乡情浓、人情厚、政策熟,能够发挥“第三方”的超脱优势,梳理 出处置问题双方都能接受的平衡点,不仅有利于理顺情绪、化解民怨、解决问题,而且可以做到慎用、少用或不用警力,起到“防浪堤”、“减压阀”的作用。

经过几年的探索实践,新泰初步形成了“党委政府坐镇指挥、平安协会先期介入、公安队伍压住阵脚、基层党群组织迅速跟进”的“立体三角架构”处突机制,从组织领导、决策指挥、现场处置、善后工作到整个社会面稳控,构建起了环环相扣的处置突发事件工作体系,确保了社会大局稳定。

(三)新泰市平安协会建设的主要成效经过近八年的实践探索,平安协会在新泰已由星星之火迅速形成燎原之势,其在加强地方治理、维护社会稳定中的价值正充分显现,特别是在突发事件发生时,凸显出平安协会作为“善治”第三方组织“快速到位、迅速灭火、劝散群众、消化矛盾”的作用,有效提升了地方党委政府对整个社会的治理水平。

一是建立起完备的平安协会体系。新泰市按照分类指导、整体推进的原则,采取行政村单独成立、区域村庄联片成立、地企双方联合成立、新型农村社区同步规划成立等方式,推动平安协会逐步向全市各乡村、基层单位延伸覆盖。

目前,全市乡镇街道全部成立了平安协会,电力、教育、卫生、住建4个行业和796个村组建了平安协会分会,全市共发展单位会员1326个、个人会员1.

5万人。新矿集团等8家驻新企业也陆续成立平安协会,重点调解地企之间和企业内部矛盾纠纷,协助解决企业转型时期遗留的疑难问题。遍及城乡的平安协会网络和广大会员,成为基层治理结构中的一支重要力量,使治理主体由政府单一主体向多元主体演变,为实现政府与社会组织合作的“善治”打下了坚实基础。

二是形成了多元化解矛盾纠纷的新机制。在化解社会矛盾中,新泰市专门制定下发了《关于进一步加强和改进矛盾纠纷排查调处工作的意见》,整合人民调解、司法调解、行政调解和民间调解四支力量,把平安协会的民间调解融入矛盾纠纷大格局,充分发挥“三老”队伍“法、情、理”并用的调解优势,有效控制和化解矛盾纠纷由“产生期”向“发酵期”、由“发酵期”向“恶化期”转化的“拐点”,使得一些群众与政府之间的对抗性矛盾转化为非对抗性矛盾,大大减少了矛盾纠纷进入信访和司法渠道的流量。

目前在新泰,已经形成了政府调控机制与社会协调机制互联、政府行政功能与社会自治功能互补、政府管理力量与社会民主力量互动、事件联处、治安联防、信访联接、纠纷联调、问题联治、教育联劝、信息联享、案件联结、平安联创的“三互九联”新机制。

2006年以来,新泰市各级平安协会共参与并成功调处各类矛盾纠纷9000余件,参与处置涉法涉诉信访案件300余起,无一引发大的问题,平安协会成为名副其实“为政府分忧、为群众解难”的创新型社会组织。

三是构筑起社会治安防控的新体系。针对基层公共安全产品不足、治安力量薄弱的问题,新泰市乡两级在逐步加大财政投入的同时,大力支持平安协会通过社会化动员方式,积极筹集治安经费,发动群众参与社会治安联防联控。

2008年,市平安协会拿出100万元会费,帮助镇村建立专职巡防、联户联防等五种形式的巡逻队伍;2009年实施了投资5700万元的“天目工程”,其中市平安协会会员单位联通公司投资4700万元,市乡财政和平安协会筹资1000万元,在全市农村共安装电视监控探头1200个;2013年又追加投资3750万元,在全市重要路口路段安装高清治安卡口39处、电子警察42处、视频监控109处,在村居、企事业单位新安装监控探头6405个,使全市14190个监控探头实现了市镇村三级联网运行,实现了村村实时监控、重点部位全面覆盖、主要路段无缝衔接。

另外,市平安协会还扶持出版了《平安文化漫画系列手册》乡村版和中小学版,在120个村建成了“平安文化墙”,增强了普法教育的针对性和实效性。

2013年,全市刑事案件、侵财性案件发案分别下降21.7%、16.7%;2014年上半年,全市刑事发案同比下降21.46%,侵财性案件发案下降29.

7%,群众对社会治安的满意率为97.75%,同比提高1.5个百分点。四是优化了经济社会发展环境。新泰市通过加强平安协会建设,依法、及时、就地化解矛盾纠纷,把消极因素转化为促进社会发展的积极因素,有力夯实了社会稳定的根基,全市经济社会实现了政通人和、平安发展的良好局面。

2011年新泰被确定为山东省社会管理创新试点县市,2012年被山东省委、省政府授予全省县域科学发展突出贡献奖,2014年新泰市在全国县域经济基本竞争力与科学发展百强县排名中位居第34位,新泰市群众满意度连续两年位居泰安各县市区第一名。

四、平安协会建设的启示

党的十八大提出要健全完善“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理体制,为公众参与社会管理、实现社会善治提供了直接的政策依据。平安协会作为依法设立的群众自治组织,有效嵌入到政府主导的地方治理结构中,通过与政府良性合作互动,创新性地实现了传统社会控制向现代社会善治的转变。新泰建立平安协会的实践,给我们带来以下几点启示:

(一)深入推进政府转变职能和创新治理理念。要实现地方治理的创新,首先要求政府将职能界定清晰,改变过去在社会管理领域包揽一切的制度安排,尽快实现“全能政府”、“无限政府”向“服务政府”、“有限政府”转变,把长期集中掌握的公共权力和公共资源更多地向其它社会治理主体释放;同时要加快政府从“公共产品唯一供给者”的观念中解脱出来,理性认可善治模式的价值以及社会组织在其中的应有地位,建立政府与社会平等合作关系,不断提高公共服务质量和政府治理的公众满意度。

(二)积极构建多元合作的治理模式。按照治理和善治理论的基本观点,社会管理主体多元化是未来社会管理格局发展的必然趋势。社会组织作为一种以公益性、互益性为活动方式和独立于党政体系、企事业单位之外的正式组织,其最大优势是可以利用特有的中立性和中介性质,在协调政府与市场、政府与公民关系上发挥独特作用。

新泰平安协会良好运行的实践证明,社会组织能够将个体公民整合到有共同目标的组织中来,并利用规则和权威对社会成员的利益关系实行有效调节,从而使大量利益矛盾在组织内得到合理解决,以保持社会秩序的稳定。

目前来看,公共需求增长与公共服务相对不足的矛盾将长期存在并不断激化,迫切需要地方政府整合和吸纳以社会组织为主的多方力量构建合作治理框架,最大限度地实现政府行政管理和社会自治管理的对接与耦合,为最终实现善治奠定制度基础。

(三)大力培育和发展公民社会。社会善治的实现需要现代理性公民的参与。由于我国基层民主政治发展还不完善,公民在参与社会生活时容易出现急躁、盲从的倾向,不善于理性客观地表达自己的诉求意愿,甚至容易积聚和引发群体性事件。

而平安协会天然的群众性使其成为协调政府与公民之间的平衡器,对培养现代公民社会意义重大。一方面平安协会把分散的公众组织起来参与社会公共事务,形成了制度化表达利益诉求的渠道;另一方面公众也在参与平安协会的过程中养成遵守制度的规范习惯,并在合作、参与、协商过程中逐渐培养宽容、妥协、理性等现代公民意识。

平安协会的出现,催生着现代公民精神的成长,为善治的实现提供了良好的空间和最广泛的社会认同基础。

(四)健全完善社会组织参与地方治理的外部机制。建立良好的外部机制是社会组织参与和服务基层治理的关键环节。总结新泰市加强平安协会建设的做法,应着力加强三个方面的机制创新: 一是建立对社会组织“体制性容纳”机制。

以简化社团管理登记为基础,赋予社会组织自我管理的合法地位,并配套建立自上而下的政府支持系统和协同支持系统。二是构建社会组织“枢纽型”工作体系和运作机制。充分发挥社会组织的专业优势,整合服务资源,有效承接政府剥离出来的社会事务管理项目,激发社会组织参与基层治理的创造活力。

三是创新政府购买公共服务机制。完善公共服务购买政策,形成政府引导、企事业单位和公民广泛参与的公共服务提供机制,吸引更多的社会组织进入公共服务领域。