陈志武于建嵘 陈志武、于建嵘:给农民土地永佃权?
土地集体所有为浪费、腐败、污染提供了最大的便利
于建嵘:中国农村土地制度存在非常严重的问题,这些问题不解决,势必影响中国三农问题的解决及中国的社会稳定和发展。
陈志武:农村土地集体所有是历史的产物。1950年代,通过合作化和人民公社运动,土地从私有变成了所谓的集体所有,农民个人实际上因此失去了土地。本质上,农村土地集体所有在人民公社时期就是劳役农民的一种制度,它使农民失去了维护自己权利的财产基础。
于建嵘:比集体所有还严重的是,国家对农民集体土地所有权实行的严格限制。这些限制既有对土地所有权的转让、抵押、出租等方面的禁止或限制;也有为节约用地而要求的各种用地定额、控制指标和审批手续;还有为了土地使用符合生态环保等需要而必须执行的国家土地利用统一布局。
只要土地制度不变,农民的利益就会继续受侵犯
于建嵘:直接影响集体土地所有权正常行使的,还是对农村集体土地所有权的处分权和使用权的转让所进行的限制。
一方面,国家严禁土地所有权买卖、出租、抵押或者以其他形式转让,使农村集体土地所有权处于一种完全无价格衡量的“虚拟财产”状态。农村集体土地所有人——“农民集体”只能是象征意义的所有者,而不能将其所有的土地量化确定为具体的财产,更不能进行社会财产交换。
另一方面,国家控制了农村集体土地的最终处分权。比如,一块农地如果要向一个经济组织转移,其土地所有权必须先转给国家,然后再由国家将其转让给需要用地的组织。国家为了公共利益需要,可以依法征用集体所有的土地,将之转化为国有。
陈志武:因此,只要现行土地制度不改变,农民的利益就会继续受到侵犯。许多人说,如果让农民获得土地的决定权,农村的问题会很多。那是对的,但问题再多,也比现在的局面对农民更有利。农民至少在转让过程中还有发言权,可以和权贵面对面讨价还价,在许多情况下农民的所得不至于像现在这样少。让农村获得土地支配权的制度收益是,农民会更富有;其制度成本是,掌权者少了捞钱、捞权的基础。
有人担心,“如果有农民直接拿地卖了换酒,那不是更糟?”不要以为,现在那些实际掌握土地处置权的官员会比农民自己更懂得怎样安置土地对自己更好。官员的动机、用意再好,他们不能也不该代替农民自己判断。我就不相信把农村土地交给县领导、乡领导、村领导以后,这些人做的选择对农民更有利。
事实上,这些年那么多农地被征用,农民不仅没从中分到多少利益,而且眼睁睁地看着自己的家园一去不复返,这些地方的农民在集体所有制下不是照样变得一无所有?那么,土地的公有到底保护了谁的利益?
我们必须承认一个基本前提,就是任何人比别人都更知道什么对自己最好,人对属于自己的东西最在乎,最愿意想尽办法去保护,这是再自然不过的人的本性。任何自认为可以代替农民做选择的人,只是在为剥夺农民的选择自由找借口。
在我湖南老家,我所了解的农民没有一个人会在拥有土地后轻易出卖土地。土地对农民来说是命根子,如果土地归农民所有了,农民会更愿意在地上投入更多的钱,保持土质。最重要的是,如何赋予农民更多的机会、更大的空间、更多的能力把土地非农用的资本价值发挥出来。
当务之急是限制政府在征用农村土地上的权力
于建嵘:学界和政界在中国农地制度存在的问题性质及解决方案上分歧巨大。目前,为解决农民失地失业问题的措施主要有两个:其一是强化政府管理,严控征地规模,禁止随意修改规划,滥征耕地;其二是改进征地补偿方式,提高对失地农民的补偿,妥善安排好失地农民的生计等等。也有学者提到了保障农民对土地的长期使用权,把政策规定、合同约定的农民的土地承包经营权法定为农民长期而有保障的具有物权性质的土地财产权。
不过,这些措施对我国农村土地制度中存在的官权强制侵蚀民权这一本质问题缺乏清醒认识。如果不限制国家和官员对农村土地拥有的无限权力,不能让农民有能力维护自己的土地权益,靠执政者的内省和自制是很难从根本上解决问题的。目前的当务之急是要限制各级政府特别是具有利益驱动的基层政府在征用农村土地上的权力,赋予农民维护自己权益的能力。
为此,就必须改变农村现存的土地制度,明确农民的权利。先从法律上把土地还给农民,然后再考虑用市场手段来解决农地征用问题,探索建立农地交易方面的制度。只有农民拥有了土地的长期使用权,才能改变目前土地征用过程中价格偏低的状况,才能保证农民在进入城市非农部门时能够支付转岗培训和社会保障的成本。
我还要特别强调,农地的价值前景主要来自非农用途,而非农用。理解这一点,无论对解决农民的收入增长,还是解决“三农”问题,都十分重要。现在,许多人一提到农地,更多地还是从种粮食的角度来看土地的价值,于是虽然有人也主张农地可抵押、可转让,却要限定土地的用途只能是农用。
除了中国农业社会传统的影响之外,还是没有从根本上认识到农业发展的极限。土地的农用价值十分有限,靠农业不可能从本质上增加农民的收入。道理很简单,不管中国有多少人,未来的收入增加多少,从生物学和医学的研究看,一个人每天需要摄入3000卡路里热量,也就是三四顿饭,这是人的生理极限了,跟有钱没钱没关系。
这个生理极限决定了农村发展的极限,它是不会因为经济发展而改变的,而这限定了土地的农用价值。
大家既然想让农民生活可以更快地改善,那么就不要限定农民在获得土地永佃权之后该如何使用土地。如果这样,最终又会把农民收入增长的空间压死了。在我看来,农民既然拥有了土地的长期使用权,他们就必须有转让和改变用途的自由,如果加上任何转让和使用上的限制,就等于让农民重新受制于官权力。
给农民土地永佃权
于建嵘:现在有一种非常流行的观点,如果不限制,农民就会随意处置自己的土地,比如卖了或抵押给银行或他人,最终成为流民,而给社会造成很大的危害。
研究资本化的人都知道一个基本原理:任何一个东西,土地也好,矿藏资源也好,如果其产权不可以自由转让,不可以做抵押借贷的话,即使很值钱也只是财富,却不可能变成资本。换句话说,只有土地财富的使用权具体化到个人,而且这个使用权可以自由抵押或流转,这种财富才能变成“活”的、能以钱生钱的资本。
于建嵘:问题是这种选择在中国依然面临障碍。如你刚才所讲,即使农民有土地使用权,但它是农用地,在没有价格的地方,他照样变不成资产,农民照样没有足够的钱去城市生活。也就是说,农村土地如何成为金融资产也是一个问题,这在发达地区及城市周边有可能,那在偏远地区还能做到吗?
陈志武:并不是说农民真正可以支配土地了,就会立即富有了,而是说,获得永佃权并可以自由转让抵押之后,农民的处境总比现在好,有土地使用的选择自由、抵押自由总比没有的好,我更强调的是由农民自己判断、选择。
农民的财富起点低,这是事实,但如果还继续限制他们对土地使用的选择空间,那么,他们的个人发展机会也被堵死了,农民就永远贫穷了!虽然,并非所有农民都适合进城,也并不是所有人都会去创业,但至少要给那些想这样做、想进入城市的人以机会,而现在的土地制度安排却把他们卡死,七八亿农民不管你能力有多高,因为土地不可转让、抵押,都难做到这一点。
如果农民获得了支配土地使用的权利,是不是所有的农民都会选择抵押或卖掉土地进城?我相信,绝大多数农民都会作出对自己最有利的判断。在美国和其他土地可以自由流转的国家,也并不是所有的农民都选择卖地进城。我们必须看到,世界上没有哪个国家是在土地使用权受到严格限制下发展起来的。
对农民的土地使用自由不加限制
于建嵘:土地转让不应受限制,土地用途也不应限制,许多人对后一点是不同意的,因为农地非农化被认为会影响“粮食安全”。事实上,即便世界上许多农地私有化的国家,农地的转让也并非完全自由。
陈志武:我不赞成在中国实行类似制度,因为这样的安排也是变相剥夺了拥有土地财产权的农民的利益,为什么非得平白无故地给政府实际的最后选择权?如果只有在权力同意的情况之下,我才可以把土地出售给第三方,这就是“合法地”窃走了拥有这个土地财产权的人的利益。
这里,我想强调三点。第一,我们看到,对城市人,他们最大的个人财富是其人力资本,也就是他们的一双手、大脑和经验技能,而对农民来说,土地是其最主要的财富。城市人可以自由换工作,等于是他们的最主要的个人资本——人力资本的使用不受到限制,可以利益最大化地自由调动自己最重要的资本。
如果限制农民最主要的财富——土地的使用范围或转让权,等于是限制了农民用其最主要的资本创造财富的空间。为什么农民要为“粮食安全”付出代价、发展空间受到限制,而城里人却不用为了“能源安全”而在就业上受到限制、只能做石油工人呢?为什么“粮食安全”成了压在农民身上的枷锁,而城里人能在创业、就业天空中自由飞翔呢?
第二,法国也好,美国等其他发达国家也好,都是在发达以后才开始对城市的土地使用进行规划,但在当初的发展过程中并非如此。
第三,法国、美国有对政府权力进行制约的民主制度架构,其政府运作的农地整治公司的权力不会无约束地膨胀、滥用。而中国没有那么幸运,如果中国采用了法国那种安排,等于是把农民土地的大部分讨价还价权益送回到官僚或当权者的手里,最终并没有把农民真正地解放出来。把农民从官权网中解放出来的一个最基础的第一步,就是把土地使用权百分之百、没有保留地还给农民。
在美国,地方政府、立法机构的确能为了“公众利益”征用土地。但这有几个前提,首先,政府必须跟每块地的私人一个一个地谈判。如果农民不同意,政府无权强制拆迁,必须诉诸法院,到最后往往以政府付出很高的卖价而结束。
其次,它的地方立法机构和地方官员都是选举产生的,如果任何官员或议员乱来,以某种站不住脚的“公众利益”推出征地的法律或政策,那么他就别指望能连任或升级,而且,新的地方立法机构可能会推出新法律,把上一届损人利益的法规、政策否定掉。
所以,当一个国家有对权力的制约机制时,即使政府可以为了正当的公众利益而对某些土地的使用权做出限制或安排,但只要同时有合理补偿的保证,并且征地是公平谈判的结果,那么,给政府以这些征地使用权力,是可以接受的。
农民不应为“粮食安全”埋单
于建嵘:也就是说,你认为西方某些国家的经验,也不一定适合中国,因为它不一定符合中国现阶段的情况。那么如何打消一些人的顾虑,特别是对粮食安全等方面的担心?
陈志武:对粮食安全的担忧是过了头。我们还没走出“备战备荒”的思维,事实上,今天各国通过全球贸易已经是你中有我、我中有你,人均耕地面积、农业不是中国的优势,为什么不能依靠粮食进口呢?如果我们因为战争而总担忧对进口粮食的依赖,那其他国家为什么还敢依赖中国的进口商品过日子呢?其次,我们不能因为对“粮食安全”的担心而把8亿中国农民永远捆在农地上、永远限制他们的收入增长空间,为了发生战争那一点点概率,牺牲他们的永久利益。
于建嵘:你认为现在技术的力量已经使经济的发展、土地的价值发生了变化。这一点在理论上讲得过去,但在目前的情况下是否可行则是需要认真讨论的。或者说,通过建楼和用温室来满足粮食需求是否经济,也还需要考虑。
陈志武:当然要考虑到具体的成本与收益。但我们可以这样去理解,至少在正常年代里,中国可以靠进口粮食满足国内生产的不足,放开农民的手脚,不必强制农民为所谓的“粮食安全”埋单;如果发生战争,自然可以很快地靠人工制造的温室楼房来补充生产粮食。
在这里,我要强调的是,随着现代生产技术的发展,每一个人为了生存所需要的耕地面积已大大减少,人的生存与土地面积的直接关系已越来越弱。实际上,有一些研究估算,在人类靠打猎谋生的原始时期,养活一个人平均可能需要超过10平方公里的土地,人吃动物,那些动物又要吃别的动物和植物,这样,沿食物链追下去,为养活一个人就需要大量的土地。
后来,农业发展了,在同一地方能重复种植,一个人活下去所需要的土地一下子缩小到了一两平方公里左右。
在人类开始养家禽后,人均生存所需的面积更是降到半平方公里不到。随着农业技术的进一步发展,人均生存所需要的耕地面积缩小到一两亩地。今天的温室技术、建筑技术使人均活下去所需要的土地更加出奇地低,所以,每一亩地的农用边际价值越来越低,低到快可以忽略的程度。在这种生产与技术能力下,没必要死盯着土地的农用价值不放。如果土地做非农用的价值更高,为什么还要硬把农民的土地只往农用上推呢?
