张文魁化学 张文魁:国企民营化过程是民权自由化过程
一个正常的社会,进而一个繁荣的、以民众福祉为上的社会,应该是一个民有产权能够自由伸张的社会,而不是一个国有产权排挤民有产权的社会。从这个意义上来说,中国的国企民营化过程,实质上也是中国的民权自由化过程
一个正常的社会,进而一个繁荣的、以民众福祉为上的社会,应该是一个民有产权能够自由伸张的社会,而不是一个国有产权排挤民有产权的社会。从这个意义上来说,中国的国企民营化过程,实质上也是中国的民权自由化过程,重建企业家信心、重建改革信心,宜从此起步
□张文魁/文
重启改革议程,需要重建改革信心,因为在过去十年里,整个社会的改革信心遭到了严重破坏。十年前的“郎顾之争”现在又重新引起关注,就是因为“国进民退”使许多人至今无法消除对改革进程的疑虑。十八届三中全会出台了一份全面深化改革的文件,但是改革文件会成为可信承诺吗?人们还在期待之中。
在我看来,十八届三中全会所描绘的改革,大致可以分为四个大类:
一是价格改革,包括资源价格的市场化和利率市场化、汇率形成机制市场化等;
二是准入改革,包括打破行政垄断、在自然垄断行业放开竞争性环节、开办民营银行等;
三是产权改革,包括国企产权改革、土地产权改革等;
四是国家治理改革,包括约束政府权力、改革财政体系、调整政府层级之间关系、司法改革等。
从过去几个月的情况来看,很多部门对价格改革持积极态度,而对准入改革、产权改革、国家治理改革持回避和观望态度。但实际上,后几个领域的改革比价格改革重要得多。特别是产权改革,它是市场化改革的基础工程,不推进产权改革,整个市场化改革的进程就会受到严重制约或者被严重扭曲,所以属于全面深化改革的关键领域之一。
特别是国企产权改革,如果还是裹足不前,不但会有越来越多的国企陷入困境之中,而且也会再次破坏整个社会对于改革的信心。
现在我们看到的情况是,对于国企产权改革,无论是国企还是有意参与其中的民企,都在观察和观望,不敢轻举妄动。因为他们对于产权改革怎么改,混合所有制到底是“馅饼”还是“陷阱”,心里没底。
特别是民营企业家非常担心,是否会像当年顾雏军那样,参与国有企业改革最后却被“关门打狗”。顾雏军事件出现之后,这种记忆在他们心里留下了很深的伤痕。为什么现在很多民营企业选择投资国外?除了有战略性目的,例如收购矿产等资源或者企业还不具备的技术外,还有一部分是为转移资产,寻找安全感所致。也就是说,如果民营企业家对自己财产权利和人身权利缺乏安全感,就很难充满信心地参与到新一轮改革中来。
在这种情况下,当前迫切需要在关键领域作出一些大力度的改革动作,并通过一些能产生重大影响的事例来给出清晰的方向、发出明确的信号,这样才能重建企业家的信心。
判例的力量大于文件的力量,如果能够公开重审顾雏军案,这类事例就非常有助于使十八届三中全会文件成为一个可信承诺,从而助推国企改革形成突破,使新一轮经济改革形成不可逆转之势。
改革有着特定的含义,不是把一个部门或一个企业的名字改一改,牌子换一换,就叫做改革。特别是国企改革,更需要厘清改革方向和改革路径。很多人都认为,国企改革只要实行市场化就行了。由于1992年党的十四大已经正式决定,中国经济体制改革的目标就是要建立社会主义市场经济体制,尽管经历一些风雨,市场化的改革方向始终为官方所坚持,党的十八届三中全会进一步确定市场机制在资源配置中发挥决定性作用,因此,推行国企的市场化在逻辑上是完全说得通的,在政治上也是没有风险的。
但问题在于,国企市场化的具体内容究竟有哪些?到底有没有一条可以回避国家所有权改革的国企市场化途径?
在我看来,离开国企产权改革来推行国企市场化改革,不过是水中捞月、镜中摘花。你永远无法叫醒一个装睡的人,你也永远无法叫醒一个躺在国有制被窝里的企业。的确,国企应该面向市场开展经营,但从根本上来说,这其实不属于真正意义上的国企改革,而是属于政府改革,是政府的去计划化、去管制化改革。
而国企面向市场开展经营之后所必须面对的问题是:谁来判断国企在市场中经营得好还是不好?谁在国企经营成功或经营失败中收益或受损以及如何实现收益或受损?如果经营得不好谁来处罚或更替国企管理层以及如何做到这些?如果经营失败谁来决定企业退出市场以及如何退出市场?这些问题,实际上就涉及到国企产权与公司治理问题。
市场机制与产权制度密切相关。市场体制不但包括产品市场,也包括要素市场、劳动力市场、经理市场、资产市场、产权市场、控制权市场等;不但包括市场交易行为,更包括维护交易、维护契约、维护竞争、维护权利的制度基础设施等。
我们推进国企改革已经30多年,决定实行市场经济已经20多年,国企实现了市场化吗?其实大部分国企已经不存在了、被市场淘汰了,但并不是国企主动退出市场,而是国家拿出财政资源和金融资源付出巨大代价之后,才勉强退出市场;而剩下的十几万家国企,它们究竟在哪些范围、哪些层次实现了市场化呢?
目前,国企的市场化主要还局限在产品市场这个范围和市场交易这个层次,而在要素配置领域国企远远没有做到市场化。
譬如说,国企的劳动力市场、经理市场、资产市场、产权市场和控制权市场目前基本上是自我闭锁的,离市场化还有相当的距离。在遵循和维护市场的制度基础设施方面,国企也享有不少治外法权。
许多人都人为,把国企领导的选聘和解聘真正实现市场化,就可以在很大程度上解决国企的问题了,但回顾一下国企改革的历史,这其实也是在20多年前就尝试过的事情,而事实已经证明,在国有制的前提下,这根本就走不通。
尽管披着市场化经营的外衣,国企并不是与其他类型企业一样平等进入市场,并不是与其他类型企业一样平等获取生产要素,并不是与其他类型企业一样平等竞争并平等接受市场淘汰机制,并不是与其他类型企业一样平等受到国家保护并在特定境况下平等获得国家救助。
许多国企经过一些市场化改造之后反而走向了反面,商业意识和自我膨胀的欲望大大增强,但软预算约束的问题又以新的面目出现,这不过是一种“伪市场化”,其实是一种对真正市场体制的破坏。
从逻辑上来讲,如果国家预先设定某些企业的所有权必须由国家拥有,这些企业的所有权被国家事先锁定、永远不变,国家就会排斥产权市场和控制权市场,就会对这些企业不断注入国有资本以维持国家所有权、不断注入资源以维持经营状态,那么,将不会有平等竞争和优胜劣汰,当然就不可能有真正的市场经济。
因此,从根本上来说,国有制与市场经济是不相容的,国企并没有实现与市场经济的结合,也无法实现与市场经济的结合。
以更广泛的视角来观察过去30多年中国的改革进程,完全可以发现,没有民营化就没有市场化。民营化进程的快慢决定了市场化进程的快慢,凡是民营化最快的时期,也是市场化最快的时期,而民营化最慢的时期,也一定是市场化最慢的时期。
在过去十年里,市场化改革的推进进度大不如前,甚至在某些方面还有所倒退,而这十年也恰恰发生了一些“国进民退”的情况。实际上,“国进民退”和“政府进市场退”是发生在一起、联系在一起的。如果大讲市场化,实际上却回避甚至抵制民营化,不过是在绕弯子、兜圈子,再过多少年还在老地方,除非任由国企自然萎缩,但也需要付出巨大的时间代价、经济代价。
国企下一步改革,要走民营化的道路。
我所谈论的民营化,不仅仅是国家所有权转向非国有投资者,而是包含两层意思:第一层意思是所有权的转移;第二层意思则是公司治理的转型。公司治理转型,就是随着所有权结构的变化,去行政化、形式化再加上内部人控制、内部人分享的公司治理应该过渡到商业化、实质化并有基本透明度和制衡性的公司治理。总体而言,民营化就是产权民间化、治理商业化。
国企民营化,对于全国13万家中小型国企而言,完全可以选择整体出售的办法实行一步到位的完全民营化,同时应该进行职工身份的转换;而那些大型和特大型国企,特别是集团性国企的母公司,包括央企的母公司,可以通过混合所有制的方式实行走一步看一步的渐进民营化,国家可以持有一定的国有股,而且要尽量进行职工身份转换,并在股权多元化的基础上推动公司治理转型;在极少数特殊领域,譬如说提供重要公共产品和普遍性服务的领域,以及真正关系国家安全的领域,在目前阶段,如果国家看不准、民众也有疑虑,继续保留一些纯粹的国企也是可以的,以后再根据情况来考虑后续的改革举措,但不能裹足不前。
当然,也有不少人对民营化比较担心,他们担心民营化的过程会成为少数人,特别是权贵人物,大肆瓜分和掠夺国有资产的过程,从而在中国出现一个像俄罗斯那样的寡头阶层。我认为,如果人们反对少数人在民营化过程中以不法手段和不当途径化公为私,这完全可以理解,而且也应该避免这种情况的出现。
我这里借鉴美国著名经济学家威廉姆·鲍默尔提出的好的资本主义和坏的资本主义的概念,主张在中国推行“好”的民营化,避免“坏”的民营化。“好”的民营化就是:竞争性领域的中小国企,通过公开性竞争性的方式以公允价格出售转让给非国有投资者,大型特大型国企通过公开性竞争性的方式以公允价格出售部分国有产权或者在证券市场释放部分国有股份,所有的鼓励性优惠购买计划都要经过严格程序并公开透明;带有垄断租金和资源租金的大型国企主要走上市道路和在证券市场向境内投资者释放国有股,并推进公司治理的商业化,同时通过开放准入以破除行政垄断、通过拆分和替代性竞争以弱化自然垄断、通过公开竞拍和增发牌照以回收资源租金;对于极少数特殊领域的国企,在目前没有把握的时候,可以选择保持国有独资,但要提高公司治理的透明度并强化政府监管。
这样一种“好”的民营化,不是瓜分国有资产的民营化,而是促进财富创造的民营化,应该得到民众的欢迎和支持。
诚然,民营化不可能解决中国国企的全部问题。即使那些天生的私有制企业,无论是单一股东企业还是多股东企业,无论是非上市企业还是上市企业,它们也有自己的公司治理方面的问题。现阶段我国一些民营企业在诚信守法、承担社会责任等方面还存在很多不足,这也毋庸讳言。
但是,这些问题要么无关所有制,要么通过完善市场机制和改进政府监管就可在很大程度上得以缓解。更重要的是,一个正常的社会,进而一个繁荣的、以民众福祉为上的社会,应该是一个民有产权能够自由伸张的社会,而不是一个国有产权排挤民有产权的社会。
从这个意义上来说,中国的国企民营化过程,实质上也是中国的民权自由化过程。
作者为国务院发展研究中心企业所副所长
