俞可平和谐社会 俞可平:社会公平和善治是建设和谐社会的两大基石

  中共十六届四中全会提出了建设社会主义和谐社会的目标,这一目标的提出引起了广泛关注。许多人认为这是四中全会的重要创新之处,它使中国特色社会主义现代化建设的总体局面从建设社会主义市场经济、民主政治和先进文化的三位一体格局,发展到包括建设社会主义和谐社会在内的四位一体的格局。

和谐社会是一个内涵相当丰富的概念,它涉及到人们的政治生活、经济生活、精神生活和日常生活,因而可以从不同的角度去认识和理解和谐社会,并提出建设和谐社会的不同途径,在这里我仅想从政治学的角度谈谈对和谐社会的一点认识。

十六大在提出全面建设小康社会的长远目标时,就提出了要使社会变得更加和谐的重要内容,这次四中全会提出建设社会主义和谐社会,其实是全面建设小康社会的一项重大战略部署。但它之所以在全社会引起强烈的共鸣,并迅速在全社会范围达成广泛的共识,应当还有更深刻的原因。

在我看来,至少有两个方面的原因。首先,使社会变得更加和谐,这本来就是人类所追求的基本价值。和衷共济、和睦相处、和谐有序、尚同一义、博爱互助等等,既是我国古人追求的“大同世界”,也是西方人向往的“理想国”。

马克思主义所追求的共产主义社会则是人类迄今最理想的和谐社会。按照马克思的设想,在共产主义社会,阶级差别、城乡差别、工农差别完全消灭,私有制和社会分工带来的不平等和社会冲突不复存在,人性得以完全解放,人们的创造力获得充分释放。

可见,使社会更加和谐,一直就是人们孜孜不断的追求。其次,以人均GDP突破1000美元为标志,中国的社会主义现代化建设进入到了一个新的发展阶段,在这个阶段,各种利益关系变得更加复杂,利益矛盾和冲突变得更加明显,我们在社会和谐方面正面临着改革开放以来新的严重挑战。这些挑战主要体现在以下几个方面:

其一,社会利益分配在城乡之间、地区之间和个人之间出现分化,不同的利益群体开始形成。这突出地表现在收入差距的拉大,体现收入差距的基尼系数已经超过公认的国际警戒线,并且还在继续增大。基于收入差距悬殊之上的社会利益的急剧分化,直接对社会公平构成极大的威胁。众所周知,社会公平是社会和谐最深刻的基础,没有社会公平,就不可能有真正的社会和谐。

其二,在中国目前特殊的社会政治现实条件下集中反映社会利益冲突的信访数量呈现出持续上升的趋势,特别是群体性上访事件的年均增速近年来更是达到了惊人的程度。造成信访和群访数量长期攀升的主要诱发因素涉及到土地征用、房屋拆迁、下岗失业、司法不公、环境污染和干部腐败等,而所有这些诱发因素也都是破坏社会和谐的直接因素。

其三,公民对政府的不满甚至抵触,在一些地区和部门相当严重。近两年来在全国范围内影响广泛的广东“孙志刚事件”、陕西“彩票事件”、重庆“交警别墅事件”、四川“万州事件”,以及最近山东的“人大代表打人事件”等等,都是深刻地体现出了人民群众对一些政府权力部门的不满意和严重抵触。

其四,社会利益群体之间开始产生严重的不信任和不合作。所谓的“朗顾之争”、“宝马事件”在相当程度上反映了不同利益群体之间的这种对立,在一部分民众中开始露出端倪的仇富心态,则是这种对立情绪的典型表现。

其五,刑事犯罪率持续上升,人们日益明显地感到安全感的缺乏。就其深层原因而言,刑事犯罪行为本身就与社会的不和谐行为直接相关;日益严重的刑事犯罪行为反过来又会进一步加剧社会的不和谐感。尤其值得注意的是,近年来开始频繁发生的旨在报复社会的重大恶性刑事案件,如苏州的幼儿院伤害案、重庆的茶馆爆炸案和各地的投毒案等,严重地摧残着社会和谐的公共心理基础。

我们在社会和谐方面存在的这些问题,主要原因是市场经济发展到一定程度时难以避免地产生的新的社会利益矛盾,例如:利益分配的不公平,新的弱势群体的产生,利益群体之间开始分化等等。但是,应当看到,除了这些原因,也还有其他的因素导致社会和谐方面出现新的问题。

首先,制度建设与社会的经济政治发展不相适应。原来的许多制度已经难以有效调节新的利益矛盾,新的利益协调机制尚未健全,在面临一些新的利益冲突时甚至出现了制度缺失。例如传统的信访制度,已经很难真正有效地担负起调节重大利益冲突的责任。

其次,政府管理体制改革滞后。政府职能的错位、缺位和越位现象仍然相当严重地并存,以致在一些地方和部门,政府公共权力经常是该管或没有管好,不该管的则越俎代庖,在公共教育、公共安全和公共卫生领域,这样的现象相当严重。

再次,政府公共服务的质量与人们的期望有相当的差距。一些政府机关的形象工程、政绩工程、公款追星现象,以及“门难进,脸难看、事难办”的服务态度,加上不少干部的特权腐败、失职渎职、官僚主义和形式主义,直接损害了公民对政府的信任,破坏了公民与政府的亲密关系。

还有,一些政府部门的重大决策失误。在一些事关公众利益的重大问题上,如果政府没有实行民主的和科学的决策,从而造成了政策失误,损害了公众的利益,就必然引起公众对政府的不满。近年来在各地相继发生的公民暴力对抗基层政府事件,大多数就肇始于地方政府在企业转制、城市拆迁、环境保护等方面的重大决策失误。

最后,没有及时建立起新的社会公共管理体制。市场经济必然要求政府日益从一些传统的管理领域中撤退出来,将更多的领域交给社会去管理。如果政府从一些社会公共领域中撤退出来后没有及时建立起相应的社会管理机制,或者本来应当交由社会管理的领域政府仍然在行使传统的行政管理,那就极有可能导致秩序的失控和局面的混乱。

按照这样的分析,要建设一个社会主义的和谐社会,既要有总体要求,又要有具体措施。从总体要求来看,主要是努力发展经济,提高全体人民的生活水平,不断增强社会和谐的物质基础;关心群众疾苦,做好群众工作,密切干部群众的关系;调动一切积极因素,团结一切可以团结的人,增强全社会的凝聚力和创造活力;协调好各方面的利益关系,努力实现财富和权益在全体社会成员之间的合理分配,避免重大的利益冲突,维护和实现社会公平,倡导社会公共道德,弘扬优秀的传统文化,营造团结合作的社会氛围以及和睦相处的人际环境;推进社会主义政治,完善利益冲突的调节机制,依靠法律和制度来维护社会稳定和生活秩序。

要达到上述这些总体要求,需要从各个方面采取切实有效的措施。如果从公共治理的角度看,那么,社会公平和善治就是建设和谐社会的两块基石。

(1)社会公平就是社会的政治利益、经济利益和其他利益在全体社会成员之间合理而平等的分配,它意味着权利的平等、分配的合理、机会的均等和司法的公正。这样的社会公平是社会主义的本质要求,是社会主义的核心价值之一,是衡量社会全面进步的重要尺度,是中国共产党长期追求的根本目标,也是社会主义和谐社会的深厚基础。

社会主义之所以最终要消灭经济上的剥削和政治上的压迫,归根结蒂是为了消除社会的不平等和不公正,使全体人民在政治、经济、文化诸方面享有同等的权利,从而实现人的全面发展和个性的充分解放。

因此,维护和实现社会公平,不仅关系到社会的稳定与和谐,关系到人民群众对党和政府的信任与合作,关系到党和国家的长治久安,而且关系到公民的基本权利,关系到社会主义的基本价值,关系到人的全面发展和社会的全面进步。

维护和实现社会公平不是一个抽象的口号,必须具备现实的社会经济条件和切实可行的政策措施。应当认识到,要在我国社会主义现代化建设新的发展阶段满足公民对社会公平提出的新要求,就必须使全社会具备较高的经济发展水平和较好的物质生活条件。

因此,在改革开放的新的历史背景下,要切实维护和实现社会公平,根本的途径仍然是努力发展社会经济,最大限度地提高社会全体成员的物质生活水平,为实现更高水准的社会公平奠定必要的物质基础。

经过20多年的改革开放,我国的综合国力极大地增强了,人民的生活水平明显地提高了,这为我们进一步解决社会公平问题创造了基本的条件。但我们也要清醒地看到,我国的经济文化发展水平还不高,人均国内生产总值不到世界平均数的五分之一。

所以,处理社会公平问题必须从实际出发,既要尽力而为,又要量力而行。一方面,必须制定相关的政策措施,努力解决本地区本部门存在的社会公平问题,另一方面,又要考虑到实际的财力和各方面的承受能力,不能提一些不切实际的目标和口号。

维护和实现社会公平必须处理好公平与效率的关系,即避免社会差距悬殊,又防止平均主义倾向。公平和效率是社会主义的两大基本价值,不可偏颇。按照马克思主义经典作家的设想,在社会主义条件下,公平与效率从根本上说应当是不相矛盾的。

公平与效率的根本性统一正是社会主义优越于资本主义的重要特点之一,资本主义并不缺少效率,它所缺乏的是真正的社会公平。马克思主义经典作家批判资本主义的最大弊端之一,就是资本主义造成财富的两极分化,使贫者愈贫,富者愈富,这种经济上的不平等最终又导致政治上和社会上的普遍不平等。

将公平当作社会的基本价值,追求公平与效率的统一,是社会主义的内在要求。虽然在社会主义条件下,公平与效率从根本上应当是统一的,但在局部的问题上,特别是在社会主义初级阶段的条件下,公平与效率的暂时性矛盾是不可避免的。

一定的收入差距常常是追求效率的必要代价,有时为了追求效率甚至不得不牺牲公平。但在社会主义条件下,必须把包括收入差距在内的社会不平等加以必要的限制,最大限度地实现全体社会成员之间的社会公平。

例如在经济公平方面,既要坚持鼓励一部分地区、一部分人通过诚实劳动和合法经营先富起来,同时也要在经济发展的基础上,通过改革税收制度、增加公共支出、加大转移支付等措施,合理调整国民收入分配格局,逐步解决地区之间和部分社会成员收入差距过大的问题,使全体人民都能最大限度地享受到改革开放和现代化建设的成果。

维护和实现社会公平必须正确处理好经济生活与社会生活的相互关系。维护社会公平需要相应的物质基础,合理的收入分配是社会公平的物质基础。维护和实现社会公平首先要求通过合理的分配制度,把社会成员的收入差距控制在合适的范围内,避免收入差距的过分扩大和经济利益的两极分化。

然而,社会公平的内容绝不只是合理的财富分配,还包括公民的政治权利、社会地位、文化教育、司法公正、社会救助、公共服务和社会福利等等。要全面维护和实现社会公平,除了缩小收入差距,扩大社会保障,使人民群众享受基本的经济公平外,还必须从法律上、制度上、政策上努力营造公平的社会环境,保证全体社会成员都能够比较平等地享有教育的权利、医疗的权利、福利的权利、工作就业的权利、劳动创造的权利、参与社会政治生活的权利和接受法律保护的权利。

正是从这个意义上说,社会公平是衡量社会全面进步的重要尺度。

 如果说市场行为是实现效率的主要手段,那么,政府行为则是实现社会公平的主要手段,各级政府应当清醒地认识到,市场经济决不会自发地导致社会公平,政府的干预是维护和实现社会公平的基本手段,国家的法律、制度和政策则是维护和实现社会公平的基本保障。因此,各级政府应当把维护和实现社会公平当作自己的主要任务和道义责任,统筹经济社会发展,努力实现经济的持续增长和社会的全面进步。

善治即是使公共利益最大化的社会管理过程和管理活动。善治的本质特征,就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理,是政治国家与公民社会的最佳关系。在这里,我仅从政府公共治理和善治的角度提出建设和谐社会的若干建议。

第一,要努力扩大公民参与公共事务和政治生活的范围,提高公民的政治参与和社会参与程度。公民的政治参与,既是一个实现民主的过程,也是一个自我管理的过程。只有在积极的参与过程中,公民才能最大限度地表达自己的愿望,实现自己的利益。

没有公民的积极参与,政府单方面很难有效地协调复杂的利益矛盾。让公民参与公共管理或自我管理,既是执政为民的必然要求,也是民主政治的最高表现。善治实际上是国家的权力向社会的回归,善治的过程就是一个还政于民的过程。

善治表示国家与社会或者说政府与公民之间的良好合作,从全社会的范围看,善治离不开政府,但更离不开公民。善治有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同,没有公民的积极参与和合作,至多只有善政,而不会有善治。

第二, 努力增大政府行为的合法性(1egitimacy)。这里的合法性不是法学意义上的合法性(Legality),而指的是社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态。它与法律规范没有直接的关系,从法律的角度看是合法的(1ega1)东西,并不必然具有合法性。

只有那些被一定范围内的人们内心所体认的权威和秩序,才具有政治学中所说的合法性。合法性越大,善治的程度便越高。取得和增大合法性的主要途径,是尽可能增加公民的共识和政治认同感。所以,善治要求有关的管理机构和管理者最大限度地协调公民之间以及公民与政府之间的各种利益矛盾,以便使公共管理活动取得公民最大限度的同意和认可。

第三,大力推进社会主义法治国家建设。法治的基本意义是,法律是公共政治管理的最高准则,任何政府官员和公民都必须依法行事,在法律面前人人平等。法治的直接目标是规范公民的行为,管理社会事务,维持正常的社会生活秩序,但其最终目标在于保护公民的自由、平等及其他基本政治权利。

从这个意义上说,法治与人治相对立,它既规范公民的行为,但更制约政府的行为。法治是善治的基本要求,没有健全的法制,没有对法律的充分尊重,不可能有公民与公民之间,以及公民与政府之间的良好合作,也就没有真正和谐的社会秩序。

第四,提高党政权力机关的责任性。既然执政为民是对公共权力机关的基本要求,那么,对人民负责便自然成为党政权力机关的基本职责。公共权力机关的责任主要体现在其主动责任和被动责任两个方面。首先,各级党政权力机关及其干部都必须主动地自觉地履行宪法和法律明确规定的各项职责,只要接受了公共权威职位,就同时意味着承担了相应的法定责任。

权力机关及其官员如果没有履行这些基本职责,轻则是违约,重则是违法。其次,权力机关及其官员必须对其管辖的公民的正当要求有及时的回应,这是权力机关的被动责任。

如果权力机关没有对公民的正当诉求在规定的期限内做出适当的回应,也是一种失职。因此,一个负责任的权力机关,不仅要在公民对其提出直接的诉求时被动地有所作为,更要在公民没有直接诉求时主动地有所作为,创造性地履行它对公民所承担和许诺的各种责任。

第五,扩大政府公共服务的范围,为社会提供更多的公共服务。毫无疑问,政府权力部门是社会公共秩序的主要管理者,它必须行使对公民的管理责任,包括强制性的管理措施。但是,随着社会主义民主政治和政治文明的发展,政府的管理职能将逐渐减少,而其服务职能将日益增加。

从某种意义上,政治现代化和民主化的过程,也是一个从管制政府不断走向服务政府的过程。社会主义市场经济和民主政治的发展要求政府要日益强化其社会服务职能,主要体现在三个方面。

第一,政府要积极提供更多的社会公共产品,特别是在环境保护、生态平衡、义务教育、基础交通、公共安全、社会保障、社会福利等方面,政府要通过提供更多的社会服务,来增进公共利益。第二,政府要日益放松对社会经济事务和公民私人事务的管制,更多让公民和社会民间组织进行自我管理。第三,即使在政府必须履行管理责任的地方,政府也应当有服务意识和平等意识,而不是进行居高临下的家长式管理。

第六,提高公共服务的质量。政府是市场产品质量和社会服务质量的管理者,它自己也同样有一个质量问题。正像消费者对商品有质量要求一样,公民对政府提供的管理和服务也同样应当有质量要求,甚至是更高的质量要求。一个良好的政府必须为公民提供优质的公共产品、公共服务和公共管理。

政府应当成为优质服务的模范,对政府的各项工作都应当有明确的质量要求和质量标准。对政府的质量要求主要体现在三个方面:其一, 政府所制定的政策和法规应当科学合理,具有可持续性,而不是短期行为;其二,政府在提供公共服务和公共管理时必须诚信可靠、公平公正、合理合法;其三,政府为社会所提供的各种公共产品应当比市场产品有更加严格的质量要求。

实现优质政府的关键,是必须有一支高素质的政府工作人员队伍,无论在道德素质、文化素养和专业能力等方面,政府官员都应当是社会中一个较高素质的群体。

第七,不断提高政治透明度。政治透明指的是政治信息的公开性。每一个公民都有权获得与自己的利益相关的政府政策的信息,包括立法活动、政策制定、法律条款、政策实施、行政预算、公共开支以及其他有关的政治信息,每个选民都有权获得应当由自己选举产生的政府官员的相关信息。

政府的透明程度直接关系到政府决策的科学化和民主化,关系到公民的有序政治参与,关系到公民对政府官员的有效制约,关系到政府自身的廉洁。透明性要求上述这些政治信息能够及时通过各种传媒为公民所知,以便公民能够有效地参与公共决策过程,并且对公共管理过程和政府官员实施有效的监督。透明程度愈高,公民对政府行为的理解程度和信任程度也愈高。

第八, 提高公共管理机关的廉洁程度,建设廉洁政府。廉洁政府要求党政干部必须奉公守法,清明廉洁,不以手中的公共权力谋取个人私利,党政机关公职人员不以自己的职权寻求额外的“租金”。公共权威机关的廉洁直接关系到社会政治的清明和治理状况的优劣。

严重的政治腐败不仅会大大增加交易成本,从而直接增加公共支出,浪费国家的钱财,打击投资者的信心,而且会破坏法治,腐蚀社会风气,败坏公共道德,损害社会公正,削弱公共权威的合法性。

因此,一个良好的政府必须是一个廉洁政府。古人云“公生明,廉生威”,只有一个廉洁的政府,才能真正在人民群众中树立崇高的威信,具有最广泛和最坚实的支持基础。总而言之,建设社会主义和谐社会,与建设社会主义市场经济、民主政治和先进文化是不可分割地联系在一起的。

从公共治理的角度看,建设社会主义和谐社会,首先必须努力维护和实现社会公平,努力推进公共权力与公民社会对社会事务的共同管理。正是从这个意义上说,社会公平与善治是建设社会主义和谐社会的两大基石。