赵鼎新周雪光 周末学人|周雪光:改变中国政治逻辑 才能改造官僚系统
中国官僚体系并不符合现代政治规范
南方都市报:中国是文官官僚体系运转历史最悠久的国家,关于中国官僚体系的价值与作用的争论非常多。很多学者就指出官僚体系本身是一个理性的机构体系,比如有些汉学家(?)指出官僚系统的理性运转才维持了中国国家的理性,中国整个国家的正常运行依赖这种理性,那么中国官僚组织是否是如此高度理性,和韦伯所指出的现代官僚体系是否是一回事?
周雪光:中国的官僚体制和通常意义上的官僚体制,或者说韦伯意义上的官僚体系,还是有差别的。美国哈佛大学的中国史学家孔飞力在《叫魂》一书里讲到,中国历史上的君主官僚制的最大特点就是两种权力并存,一种是君主的任意专断权,另一种是官僚权力,后者是指官僚在他的职位上可以行使的权力,例如一个县官,一个州官,他们可以在官位上行使他的权限范围内的权力,包括收税,包括判案,包括管理民生事务。
但是中国的官僚体制是受制于皇权的,他是向上负责的,这是中国的官僚体系和韦伯所谓的现代官僚体系最大的不同。
从中国大历史角度来讲,中国官僚体系是理性的,也是忠诚的,很有效率地帮助皇权行使他的执政功能,但另一方面皇权和官僚体制之间总是存在着摩擦和矛盾,这也贯穿了中国的历史。
今天中国官僚体制,实际上还有很多历史上的特点。从肯定的方面讲,建国以来,中国官僚体制有着很多正面的积极的东西,包括推动了经济发展。最近这三十年经济发展,可以说在很大程度上是在官僚体制的各级政府推动下,甚至说他们自己成为经济主体的情况下推动起来的。
但是官僚体系也可能会产生很大的问题。例如大跃进时期的信息传递中的失误和隐瞒,这也是官僚体制造成的,它导致了非常严重的后果。所以官僚体制的两面性非常大。在许多特点上与西方韦伯意义上的理性官僚体制是不一样的。
南方都市报:你觉得中国传统官僚体制它的理性和韦伯说的现代理性之间的最大差异是什么呢?除了向上负责,它本身表现的理性逻辑结构是怎样的呢?
周雪光:从形式上看,中国官僚体系和韦伯所谓的现代理性组织在很多方面非常相似。最早西方的文官制度建立之际,也借鉴了中国传统官僚体系的运作经验。韦伯讲官僚体系特点是等级制度,传递信息是通过成文的文件来传达的,有严格的规章制度,告诉每个官员应该做什么不能做什么,这看起来和中国的官僚体系很相似。
但是在实际的运作中,两者的差别非常大。首先,中国的官僚体制是依附于皇权的,而西方的官僚体制依附于程序理性,或者是依附在按照程序理性产生的法理权威上。
韦伯说过,这一理性官僚体制受到规则的束缚,本能上排斥因事而异,因人设规的做法,用韦伯的语言说,理性官僚体系是非人格化的。这点中国官僚体系是做不到的。在中国,生存在官僚体制内的官僚,对他的上级有人格依附关系,换句话说官员职业生涯的生死予夺是掌握在他的上司手上,而不是以规则为本。
所谓西方的官僚体制是对所制订的程序负责,而中国官僚体制是向上负责,因此人际化关系非常强。
中国历史上的官僚体制是依附在皇权之上的,皇权本身兼有韦伯所谓的传统权威和卡里斯玛权力两者色彩。所谓卡里斯玛权威就是指建立在领袖超凡秉性或魅力之上的权威类型,所以又称为魅力型权威。现在,中国官僚体系所依附的领袖是建立在卡里斯玛权威之上的。
卡里斯玛领袖需要直接和群众形成一种政治关系,但是治国又需要官僚体制,所以这就产生了许多纠结。一方面领袖用官僚体制来建立和人民的稳定纽带,另一方面官僚体制又有自己运作机制和逻辑,把领袖和人民群众是隔离开来了,变成按部就班的组织操作过程。
这是领袖所不能容忍的。所以在卡里斯玛权威体制中,领袖、官僚、群众三者间有着内在的紧张。和官僚体制经常发生冲突,他经常批评干部官僚主义,不能及时地贯彻他的意志,不能把人民有效组织起来去贯彻他的意志。
毛试图通过制造许多运动,如大跃进等,来打破官僚体系运作的这种惯性,试图通过这种运动治理的方式解决这三者之间的紧张。但是这种紧张是一个体制造成的,是国家治理的逻辑造成的。
卡里斯玛权威和需要和群众发生密切的互动,需要在这个过程中不断地创造奇迹来证明他的超凡的秉性。赵鼎新教授指出中国政府强调绩效表现型的政治合法性,这其实就是卡里斯玛权威不断证明自己超凡秉性的需要。
而官僚体制在这个过程中可以帮助领袖组织人民,可以调动动员资源,来创造奇迹,大跃进就是这样一个例子。但是官僚体制有自己的运作逻辑,不能完全贯彻卡里斯玛权威的意志。从领袖的角度来看,官僚体制的种种做法切断了他和群众之间的密切联系,一旦切断这个密切的联系,他的合法性就受到了威胁了。
他想创造奇迹的能力也就受到限制了,所以这时官僚体系又成为他施政的障碍。建国以后的各种政治运动和变化调整,很大程度上反映了卡里斯玛权威的种种尝试,试图怎么样解决合法性的问题,试图创造奇迹,创造政绩,解决官僚体制妨碍领袖和群众之间关系的问题。
南方都市报:是否可以说官僚体系本身的理性被领袖的卡里斯玛权威所遏制了?如果按照官僚体制本身理性运作,并不会产生大跃进或者文革这样错误,反过来说,是否这种官僚体制本身的理性本身是积极的,需要发挥的?
周雪光:这需要进一步做分析,官僚体制理性就是照章办事,但是规章制度是谁来建立的呢?在西方是程序理性下的民主政治,由选民选举出来的政治代表人物来管理官僚体制。政治领导更替过程中,官僚体制也会发生相应改变。
例如美国前总统小布什,很多人都反感他,但是他一旦通过合法程序被选上了,他发号施令大家要接受,这就是程序理性,不管你喜欢不喜欢,都要接受合法程序产生的结果。如果要改变这个结果,也要通过正当程序。但是在历史上的中国官僚体制是附属于皇权的,而皇权是建立在传统和卡里斯玛混合型权威的基础上的,不需要经过法理权威认定的,皇权的任意专断权可以打断官僚过程、改变这一过程的结果。
建国以后我们的政治领袖产生有了变化,形式上选举产生,但实际上仍然有着任意专断权,也就是说,领袖不对所谓的程序理性负责,依赖的还是自己和群众的直接关系,所以说法理权威仅是其表,卡里斯玛权威为其实。
官僚体制是对这样一个领袖权威负责,所以中国官僚体制理性并不是现代程序理性,而是有着它独特的内在规律。
比如说中国历史上科举制度选拔出官员,这些学子一旦金榜题名,选拔做官,他就会拜访他考试时候主考官,为什么这样?因为这种关系对他来讲非常重要,既是确认门生关系,同时也是进入官僚体系的关系网络。
例如明代的张居正,周围有一群门生,成为他的党羽,推动实施他的政策方略。所以中国的官僚体制不是像韦伯讲的那样靠规章制度连接在一起,而是在很大程度上靠人际关系来维系的。
因为这个原因,当皇权或者后来卡里斯玛领袖,在试图通过大规模运动来推动他个人意志的时候,这个官僚体制可能会非常配合,而不是理性地说我以规则为本,从而拒绝自上而下的但不符合规则的指令。这种支配形式为中国官僚体制带来了很多独特之处,我们要改造这种官僚体制,小打小闹是不行的,必须改变制约它的整个支配方式,改变这背后的政治逻辑,中国官僚体制才会有真正的改变,仅仅就事论事地整顿官僚体制是无法真正解决问题的。
官僚体系的变化有赖于政治权威的来源变化
南方都市报:中国官僚机构中经常出现朋党,但是政党又经常演化为一个官僚机构,这反映了中国政治的什么特点?
周雪光:官僚组织是一个组织形式,有科层等级,通过成文方式来传递信息,传递指令,有着正式规章制度。从这个意义上来讲目前中国的党政都是官僚组织,这个本身没有太大区别的。但是在中国具体的制度安排上有着党和政府之分,我觉得,当前中国这种党政安排,实际上有其历史的根源。
中国历史中“官”“吏”间的区别有点类似于我们党和政府。“官”是通常代表皇帝到下面去行使权利的,科举制度网罗全国俊秀,逐层选拔,登科及第者,朝廷封官录用,由皇帝派遣在全国各地流动做官。
他可以被派去管理一个距离自己家乡到几千里以外,语言不通,一无所知的地方。我们过去的文人都没有职业训练,既不懂判案,也不懂税收制度,当然他可能带着自己的幕僚。这些主要的工作都是靠在当地土生土长的、很低级别的吏来负责。
吏不是正式官员,是属地化的,不能流动。而官是皇帝可以调动来调动去的,他们执行皇帝的旨意,代表皇帝行使权力,或者听从于皇帝的动员。官领导吏,而吏具体办事,与目前中国的党政关系颇为类似。
各级党委是一个动员机制,主要是贯彻最高的意志,党通过一个非常直接的系统,及时把上面的把意志传递到下面去,按照自上而下的指令进行动员贯彻,而政府实际上是具体做事情的。
当然皇权时代基层官员除了收税、断案,基本上没有太多其他事情。而现在党和政府管理的事务就多了,机构变得非常庞大,信息传递,利益格局的问题凸现出来。但是现在的党和政之间的主从关系,即党来代表最高领袖或者执政党意志,而政是作为用的手段,这和我们过去讲的官和吏关系,似曾相识,这依然是历史上中国国家的治理逻辑。
南方都市报:我们经常说一个现代国家转型,其实就是现代政府形成,现代政府的转型。中国近代经过了许多次的改革和革命,为什么这种政治治理的逻辑没有发生根本的转型?
周雪光:这种政治治理逻辑的转变是一个非常复杂长期的事情,不可能一蹴而就。当然从历史上看中国确实错失了很多机会。1949年建国的时候,现代国家的基本形式即是法理权威,我们叫人民共和国,人民是国家的主人,国家治理也是顺其自然地采纳了现代国家的法理权威的形式。
共产党管理国家的合法性基础是人民,也有授权的程序如人民代表大会等。可以说,在建国初期,法理权威和卡里斯玛权威同时存在,属于一个混合型权威形式,何去何从尚未有定论。
法理权威和的卡里斯玛权威之间有着紧张关系。但随着个人逐渐的变化,在历次的政治运动中,卡里斯玛权威占了上风,法理权威被排斥边缘、束之高阁,而毛个人的意志成为党的意志,成为国家的意志了。可以说,我们未能形成一个法理色彩更重的执政形式。
文革以后共产党吸取历史教训,采用了一系列新的制度安排,包括实行任期制,包括实行岗位替换等等,试图逐渐去掉卡里斯玛权威,向法制、程序理性转变。但是在执政党治理国家的时候,还是缺少不同于卡里斯玛权威的合法性基础,还需要政绩来张扬它的合法性。
我为什么还是执政党呢?因为只有社会主义才能救中国,只有我才能让大家过上好日子。所以在卡里斯玛权威基础上,它还是要追求政绩合法性,这一基本的支配形式没有变化,根本上的结没有解开。
我们做的很多事情还是有意无意地推动卡里斯玛权威,还是说要相信我们的党会怎么样怎么样,要相信我们的领袖会怎么样。而不是说我们有没有一个制度,可以通过程序理性来实现法理权威,也就是依法治国。这个问题就解决不了,所谓治国方式或者讲治理逻辑就没有根本的变化。
南方都市报:我们既然讲官僚机构有自己的理性,那么他是否也会有自己的风险意识和程序。自己会形成某种权威,而不再依靠其他的政治权威?
周雪光:这个是很好的问题,我没有答案。一方面,官僚体制是一种组织形式,是被用来达到实现某一种治理的目标,也可能是卡里斯玛权威来支配它,也可能是法理权威来支配它。但另一方面,也有另外一种威胁,即这个官僚体制本身变成一个利益主体,一个权威类型。
中国历史上,长期以来官僚体制是附属于皇权的;在今天,这个官僚体制是从属于党和国家权力的。但是现在有一种趋势令人担心,就是党和国家逐步走向官僚化,有可能演变成为一个整体性官僚体制。这个官僚体制不是建立在我们说的法理权威之上,而是通过一种官僚国家的形式出现。国家是合法的暴力,这一体制可以通过合法的暴力在一定的时期里将社会束缚其中。
虽然历史上并没有这种纯粹形式,这种可能性至少逻辑上是存在的。官僚机制自己变成一个利益主体,表面上也许会去寻找一些法理权威、传统权威,甚至卡里斯玛权威的因素作为装潢,建立一种混合型权威,但是实际上官僚体制本身成为一个主宰社会的治理方式,成为合法性基础。这有点像奥威尔笔下的1984,由国家官僚机器来主宰一个社会了。
南方都市报:这种情况的确非常可怕,那么如何防止这种可能,同时向一个相对好的方向转变,官僚机制是否会主动去寻求现代的法理权威?从过去提改革开放,加强经济建设,后来又有社会建设等等,不断的变化和调整,直到现在又提政社分开,这仅是官僚机构的自身组织调整,还是说在寻找新的合法性基础?
周雪光:我认为,在今天,官僚体制变化的更大的动力,来自于现代社会的多元化发展所产生的压力。也就是说,社会的变化迫使官僚体制去寻找新的合法性基础。官僚体系毕竟生存在一个社会里面,它在管理社会,而这个社会正在发展变化。
社会群体有着各种诉求,他们的利益需要某种形式表达出来。目前的社会状况在很大程度上也反映了这个趋势,比如说我们看到很多抗争。官僚权力试图管理民众,而民众对官僚的管理不满意,不能接受不合理不合法不合情的管理,这个时候社会群体就会有各种自觉不自觉的努力,通过某种方式来抗争。
社会抗争迫使官僚体制寻找新的解决办法。这就可能推动寻找新的合法性基础的努力。所以说,这个过程中,一方面是官僚体制在不断通过内部改革而理性化,但更为重要的是,民众的呼声和抗争在推动着官僚体制不得不寻找新的合法性基础和新的治理机制,否则会危机四伏,随时都可能发生问题。
我觉得中国执政党和政府官员在尝试一些新的想法和试验,试图寻找新的途径来改造这个社会,把这个社会用新的方式组织起来。现在的很多做法和口号,包括党建,包括基层民主等等,我觉得都体现了不同方向上的尝试,目的都是想解决或者缓和中国社会出现的各种矛盾紧张。
我的基本判断是,目前中国社会的多元化趋势已经有了长足的发展,这个社会已经超出了现有官僚体制架构所能包容的状态。现在的一些制度设计试图将多元化社会发展重新束缚在官僚体制之中,但我以为这是做不到的,也是不明智的。
我以为,在目前的社会建设大潮中,政府的当务之急首先不是去统管社会,而是要去适应这个正在变化的社会。要寻找到在多元发展的社会里面新的合法性基础。我觉得社会建设的一个主要方面是社会与官僚体制的关系问题。
这个社会发生了非常大的变化,我们过去的管理形式无法应对现在这个社会了。我们习惯于自上而下的思路,顶层设计的思路。但是现在的主要问题是政府能否适应社会,如果不能适应社会,政府就会不断处于与社会的摩擦中,这就会迫使政府不断改变。
如果能够在政府和社会的互动建立起良性机制,经过一段时间的变化,政府可以更好地适应变化中的社会,走出我们现在面临的紧张冲突。如果不能建立没有这样的机制,那么什么结果都是可能的,包括大规模冲突,而大规模冲突极可能会导致大的历史倒退。
中国政治转型必然是长期的历史过程
南方都市报:是否说在新的政治权威形成过程中,传统的政治权威形式是要排斥的?
周雪光:韦伯关于权威分析模式给我们提供了一些分析概念,帮助我们去认识分析这个问题,并不是说给出确定的答案。其实不同的国家都有形形色色的权威类型,并不是纯粹的法理权威或另一权威类型。卡里斯玛和传统权威也多有结合,反映了过去历史发展的很多特点。
在这个意义上来讲,不是说韦伯规定了我们道路非此即彼,而是说韦伯关于合法性基础和权威类型的思路帮助我们去分析,如果不同权威类型混合的话会产生什么样的影响,会产生什么样的制约条件。
中国有着几千年历史的官僚体制,它的很多做法,不是短期能够改变的。日本现在有很强的法理权威,选举制度很严密完善。但是你看日本的官僚体制,包括政府和民众之间的关系,仍然有很多传统的东西。所以政治权威形式有非常多的不同混合类型,这与一个国家的历史脉络是紧密联系的。将来中国不管什么建立什么样的权威形式,总会有着长长的历史的影子,这是历史使然。
南方都市报:你提到了社会会主动推动国家变化,这也是当前很多人的想法,一两个领袖是靠不住的,要靠社会自己的努力,这样的情况下,中国未来还需不需要卡里斯玛权威?
周雪光:中国为什么在1949年建国后产生现在卡里斯玛权威为实,法理权威为表的政治权威形式?我以为,这是历史的选择,这不是说我们希望不希望,要不要。中国区域性差异非常非常大,有着多民族多文化的共生并存,社会的要求也复杂多样。
真正建立一个大家都能够接受,而且日常生活都可以实施的法理权威,我想需要一个长时期的演变过程。在这个过渡的过程中,需要一个相对来讲稳定的还能被各方接受的政治权威,我不知道这样一个权威是卡里斯玛权威还是其他权威类型,但即使是现代社会中的法理权威也常常渗透着卡里斯玛权威。
法理权威与卡里斯玛权威也会产生紧张,要解决这个紧张,就有一方要衰弱,但是这个衰弱不是说要完全退出,历史上的卡里斯玛权威可能会通过某种形式比如仪式化形式保留下来。
在中国,卡里斯玛权威的土壤非常非常深厚,在社会动荡、民生凋敝的时代,民众心态中期盼有卡里斯玛英雄出现,把种种弊端一扫而光。所以我们常常说,时势造英雄。中国现在面临的危险是,对卡里斯玛权威的呼唤可能成为走向法理权威的障碍,导致历史的倒退。
当然,卡里斯玛权威的演变也可能过渡到法理权威的建立。权威模式的转化在历史上有着许多不同轨迹,需要因时因地地具体分析。
南方都市报:新一届政府成立之后,很多人预期下一轮央地关系再调整,一个有趣的现象是,历史的考察中国各级政府,只有中央政府和县一级政府是稳定的。中央必须要通过中间层级才能管得了县,这个中间层级的政府从来都不稳定,明代之后,稍微有个变化就是省级政府相对稳定了,这说明了什么问题,未来央地关系再调整应该如何变?
周雪光:这是非常有趣的现象,是值得研究的事情。我没有研究过,所以没有太大发言权,我是这样看的,在中国,中央政府和地方政府关系历来是在波浪式调整过程中,总是放一放收一收。包括你说的这种情况,中央和郡县之间关系不断变化,郡州府道不断变化,用我的话来说,这是皇权和官僚权力之间关系在不断的调整中。
这反映了中国国家治理中的一个深刻矛盾,就是一统体制与有效治理间的矛盾,要通过调整这两个关系缓和这个矛盾。中国历史上的治理逻辑的核心是皇权的任意专断权,最高领袖大权在握,但因为治理规模过大,不得不依靠官僚体制,所以会下放一些权力到各级政府,当这些下放权力出现问题或产生威胁时,就将权力向上回收。
而集权又会产生“一管就死”的弊病,所以又不得不再次放权,如此循环往复。
要真正解决这个问题,我以为,要考虑新的治理的形式。有一些权力不是说放收问题,而是要在中央与地方之间把权力界限划分明确。权力和责任是相联系的,有了权力就要有相应的责任。
有一些权力就应该是地方的,就放在地方,而责任也就应该在地方。这样做,中央政府就可以随之减轻了政治压力。我们看安全生产这个例子。我们看到,每年国务院发紧急通知,要求各地注意安全生产,似乎全国只有中央政府一个积极性。
如果将安全生产的权限与责任明确划分给地方政府如省政府,相应的政治压力也就不再会导向中央。安全生产出了问题是各个省负责,各个省都有积极性来完成这个责任。中央政府可以通过制定规则,来推动安全生产的落实。
比如说,中央政府利用规则来推动事故曝光,鼓励新闻调查。中央政府有积极性,因为他不想让这个问题存在,而且它不承担由此产生的政治压力。而各省政府也有积极性要把这个事情做好,因为这是它执政的合法性之一,如果一个省总出现问题,领导就会觉得位置不牢固,因为老百姓就会不满意,会质问,为什么其他省生产事故少,而我们这里发生这么多的事故。
这样,中央政府就可以通过新的机制来制约地方政府的权力和作为了,而不是与地方政府构成利益关联体。权力和责任是对等的,只有把权力明确划分,才能使得权力使用者负起责任来。我觉得这是改变国家治理模式的方向之一。
