斯诺登事件催化ICANN改革互联网上没有硝烟的战场
众所周知,阿帕网是全球互联网的源起与雏形。在其发展早期,人们对互联网的理解只是信息传输与分享的技术工具,到了20世纪90年代末期;尤其是进入21世纪,互联网商业化与社会化进程突飞猛进,互联网逐渐成为经济发展引擎与重要社会生活平台。
但是,公众更多仍只是惊叹并享受这一“工具”带来的效益与便捷,对工具本身如何产生与运维并不十分关注。特别是,维护互联网基础架构稳定与运行安全的任务具有相当的“技术门槛”,因此不仅是ICANN,与其同期成立的从事互联网基础运维的国际组织,如互联网工程任务小组(IETF)、互联网架构委员会(IAB)、万维网联盟(W3C)等机构,公众给予的关注度十分有限。
斯诺登事件催化剂
ICANN真正进入公众视野在一定程度上得益于2013年夏的“斯诺登事件”,美国政府利用互联网技术优势实施“全球监控”的行径在国际社会上掀起轩然大波,一些国家强烈要求“重划互联网治理版图”,“削弱美国对互联网的控制权”。
在此过程中,除有“八大金刚”之称的美国IT巨头外,被推向风口浪尖的还有ICANN这样“掌握互联网关键基础资源”并“与美国政府关系特殊”的机构。这也是为什么在“斯诺登事件”后不久,相关国际组织于同年10月在乌拉圭发表“蒙得维的亚”声明。
声明明确表示:“对近期普遍出现的监听对全球互联网用户的信任与信心的践踏表示由衷的担忧”,“号召加快ICANN与IANA的国际化进程,将其建设成为所有利益相关方,包括各国政府,均能平等参与的平台”。
随后,美政府电管局也正式发表声明启动“移权”进程,自此,ICANN改革问题成为国际互联网治理中的焦点议题,受到国际社会的广泛关注。所以从某种意义上讲,“斯诺登事件”作为突发事件客观上起到了推动并加快ICANN改革进程,并使其进入公众视野的作用。
“技术圈”与“政策圈”的博弈
作为一名长期从事互联网治理与国际合作的学者,笔者认为此次ICANN改革还有两方面比较有意思的看点:
一是看各种治理主体的同台竞技。虽然早在信息社会世界峰会2003年日内瓦与2005年突尼斯会议后,国际社会就达成共识,称所有与互联网治理使用与发展相关的决策均应由“政府、私营部门与公民社会”等各利益相关方共同制定。
但实际上,在具体治理进程中,不同治理领域均有着发挥主导甚至决定作用的主体。比如,在互联网关键资源分配与管理领域,技术精英们通过ICANN这样的非营利部门直接参与并主导决策,政府的作为十分有限;而在国家网络空间行为规范领域,政府扮演着当仁不让的重要角色。
因此,在相当长一段时间内,治理中所谓“技术圈”与“政策圈”可谓泾渭分明,有着不同的话语体系,甚至有人据此将“技术圈”的工作称为“小治理”,“政策圈”的工作称为“大治理”。
但此次ICANN改革不同,各利益相关方,无论是政府还是技术社群前所未有地给予共同的关注与投入,从未有哪一个进程能够使技术圈与政策圈前所未有的交融。在此过程中,各方谋求共识亦不回避分歧,使得ICANN改革整体进程成为了解各方治理理念与利益诉求的绝佳平台。
二是治理新机制的制度设计。此次ICANN改革最重要的成果之一,就是对ICANN的监管职责从美国政府转向一个名为“赋权社群”的“全球多利益相关体”。作为互联网治理领域的新机制,这个“赋权社群”的建立并没有现成的经验可循,其运转的有效性取决于制度设计,它将采取怎样的组织架构与决策程序,确保各相关方参与的代表性与决策的有效性,虽然移交方案对此已有所设计,但从方案到实践,可能还需要一个不断试错与调试的过程。
因此,作为互联网国际治理机制建设的创新之举,其制度建设本身以及新机制运转会对未来互联网治理体系建设与力量格局带来怎样的后续影响,都是其成为看点的重要原因。
互联网隐形斗争带来的启示
启示一:保持互联网的稳定与安全符合国际社会各方的共同利益。纵观此次ICANN改革进程,国际社会各方虽然治理理念与政策主张不尽相同,但仍能在最后形成“移交方案”,是因为国际社会在最关键的问题上是有共识的。
随着互联网技术与应用的发展,尤其是大数据、云计算、物联网的发展,互联网早已如同“空气”一般。它无所不在地渗透到社会发展的各个领域,涉及政治、经济、文化甚至军事等诸方面。互联网的高度依赖性与不可分性使得各方均将“保持互联网架构的稳定与运行安全”视为首要目标。
正是在这样的共识下,各方才能够最大限度地本着务实、理性的态度进行协商、调和甚至做出必要的妥协。这不禁让笔者想到习总书记提出的“网络空间命运共同体”的战略深义,其实在互联网治理的很多领域,如果各方都能秉持这样的观念,一些久议难决或久议不决的问题就有希望取得一定突破。
启示二:中国参与互联网治理进程需要战略“耐心”与“远见”。互联网治理往往技术与政策相交织,从此次ICANN移交方案到正在进行的各项压力测试(模拟运转)中不难看出,美技术社群和IT企业仍是规则的主要设定者与实施者,美国力量的主导不言而喻。
这种源于历史沿革,受实力差距影响的格局短期内不会有大的改变。为此,中国未来参与互联网国际治理必须要有一定“耐心”。互联网治理的参与度与话语权的提升,是一个随着网络实力增强而“水到渠成”的过程。
此外,还应有“远见”,虽然现阶段主要是积极参与和加强研判,尽快尽好地学习、适应新的“游戏规则”,但这一切均应立足长远,为我今后从参与游戏到设置游戏的角色转换做好准备。另外,出于战略考虑,必须从现在开始,将培育我非政府主体力量作为工作重点。
除已有的ICANN经验外,从当前互联网治理的新热点来看,无论是云安全、数据跨境流动还是物联网安全,在这些领域,互联网技术社群与IT企业等非政府治理主体势必会发挥越来越重要的作用。未来能否在这些重要治理议题上有效维护我利益,将在很大程度上取决于这些非国家主体在具体领域的“短兵相接”,他们的意识培养与能力提升有着重要的战略意义。
(李艳 作者系中国现代国际关系研究院信息与社会发展研究所副所长)
