以期抛砖引玉 【原创】抛砖引玉:农村垃圾处理PPP项目的一些思路

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作者简介:

薛然 硕士,咨询工程师(投资),河北润扬项目管理有限公司,总工;河北省PPP研究院副主任

胡志辉 硕士,咨询工程师(投资),河北润扬项目管理有限公司,副总经理

在2018年1月,《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》(2018年中央一号文件)的出台,开启了乡村振兴模式。实施乡村振兴战略,是党的十九大作出的重大决策部署,是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务,是新时代“三农”工作的总抓手。十九大报告指出:中国特色社会主义进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。

农村垃圾的随意堆放一直是阻碍农村面貌、风貌改变提升的阻碍,农村垃圾的妥善处理、处置,将会显著改变农村人居生活环境,提升人居生活环境质量,落实乡村振兴的任务,把乡村建设成为幸福美丽新家园。在2018年中央一号文件中指出:实施农村人居环境整治三年行动计划,以农村垃圾、污水治理和村容村貌提升为主攻方向,整合各种资源,强化各种举措,稳步有序推进农村人居环境突出问题治理。

随着《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》(财预〔2018〕34号)和《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》(财金〔2018〕23号)的最新政策的出台,从国家部位层面越来越重视地方政府债务问题,防止政府隐性债务的增长,对地方政府的违法违规举债、担保、承诺、兜底等行为进一步收紧,严加防范。

农村垃圾处理涉及农村面广,总投资大,单靠政府资金难以全面覆盖;地方政府债券也是依靠省政府进行代发,金额和期限错配,也难以有效开展工作。

建议依靠政府专项资金撬动社会资本投资,以PPP模式为主,政府专项资金和政府债券为辅进行农村垃圾处理项目的推进,逐步完成农村垃圾的妥善处理和处置,为乡村振兴的全面发展贡献一份力量。

本文现给大家提供农村垃圾处理PPP项目一些思路,起到抛砖引玉的效果。

一、相关政策

1、《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》(中央一号文件)中指出“持续改善农村人居环境。实施农村人居环境整治三年行动计划,以农村垃圾、污水治理和村容村貌提升为主攻方向,整合各种资源,强化各种举措,稳步有序推进农村人居环境突出问题治理。”

2、《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号):在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域,广泛采用政府和社会资本合作模式。

3、《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》(财金[2016]90号)中“在垃圾处理、污水处理等公共服务领域,项目一般有现金流,市场化程度较高,PPP模式运用较为广泛,操作相对成熟,各地新建项目要“强制”应用PPP模式,中央财政将逐步减少并取消专项建设资金补助。”

4、《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》(财建[2017]455号)中“以全面实施为核心,在污水、垃圾处理领域全方位引入市场机制,推进PPP模式应用,对污水和垃圾收集、转运、处理、处置各环节进行系统整合,实现污水处理厂网一体和垃圾处理清洁邻利,有效实施绩效考核和按效付费,通过PPP模式提升相关公共服务质量和效率。”

5、《“十三五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》(发改环资〔2016〕2851号)中“大力推行PPP、特许经营和环境污染第三方治理等模式,鼓励各类社会资本积极参与城镇垃圾无害化处理设施的投资、建设和经营。以科技创新为动力,不断提高生活垃圾减量化、资源化和无害化处理水平。”

6、《关于进一步加强城市生活垃圾焚烧处理工作的意见》(建城〔2016〕227号)中“培育公平竞争的市场环境,鼓励推广政府和社会资本合作(PPP)模式。”

7、《国务院办公厅关于推行环境污染第三方治理的意见》(国办发〔2014〕69号)中“鼓励打破以项目为单位的分散运营模式,采取打捆方式引入第三方进行整体式设计、模块化建设、一体化运营。对以政府为责任主体的城镇污染场地治理和区域性环境整治等,采用环境绩效合同服务等方式引入第三方治理。鼓励地方政府引入环境服务公司开展综合环境服务。”

二、垃圾处理方式

1、填埋。这是用得最多最广泛的处理方法,也是成本最低的方法。

2、焚烧。将生活垃圾破碎后焚烧掉,或焚烧发电。

3、回收。将可回收利用的塑料,金属等回收再利用。

4、资源化。将有机物较多的垃圾破碎后作堆肥或发酵。加强可降解有机垃圾资源化利用。

在项目立项文件中写清楚适合当地的垃圾处理的工艺技术路线,可根据项目情况来选择合适的垃圾处理模式。

三、风险分配和绩效考核

原则上政府承担政策、法律、最低需求风险,社会资本承担建设、运营、投融资等风险。在风险分配中要合理将项目的建设、运营等风险分配给政府方、社会资本方以及双方共担。

农村垃圾处理有其特定的风险,在进行风险分配时要做好相关调查研究,如村民是否支持项目的风险、项目涉及的集体用地获取风险、项目是否能向村民收取费用的风险、垃圾是否能统一堆放的风险等。

进行绩效考核指标设定时,要注意绩效考核和风险分配的对接,尤其是政府承担的风险,共担的风险,通过绩效考核全部转移给社会资本,造成项目难以维持或者不必要的纠纷。绩效考核要依据《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金[2017]92),实际与绩效考核结果挂钩部分占比要大于等于30%。

绩效考核设置应尽量避免主观人为因素的影响(公众打分除外),通过相关计算模型的辅助,将绩效考核进行量化设置,从定性和定量两个角度得出客观的绩效考核分数,为财政补贴提供依据。

四、PPP运作模式与专项资金

农村垃圾处理PPP项目可选择的运作模式有BOT(建设-运营-移交)、BOO(建设-拥有-运营)、TOT(转让-运营-移交)、ROT(改建-运营-移交),具体可根据项目情况来选择合适的运作模式。

这里需注意专项资金问题。举个例子:省里有一批专项资金进行全省农村垃圾处理,具体操作由各市县进行PPP模式的运作。各市县主管部门要认真分析专项资金使用办法,看专项资金是否能和PPP模式一起打包运作,专项资金是否可以拿出适当比例作为政府股权投入,要和专项资金主管部门沟通清楚。

还有个值得探讨的问题:如果省里指定省级国企或者平台公司作为全省农村垃圾处理PPP项目政府出资代表(因为省级资金,省里希望省级国企或者平台能作为出资代表,管理资金),但实际操作是在各县,这样造成政府出资代表不是由本级政府指定,而是由上级政府指定,这样的设置是否有障碍,欢迎各路大神指点迷津。

五、回报机制

项目回报机制主要说明社会资本取得投资回报的资金来源,包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。农村垃圾处理由于向农户直接收费现阶段很难实现,项目又为农民基础设施和公共服务项目,现阶段回报机制建议采用政府付费模式,等以后相关收费政策的出台,逐步过度成为使用者付费模式,缓解当地政府财政压力。这里需要各部门相互配合,能尽快出台农村垃圾处理收费标准,可选取试点进行推广,完善市场化体制。

由于《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金[2017]92)中提出“审慎开展政府付费类项目”。建议在回报机制模式设计中深度挖掘农村垃圾处理项目的使用者付费,如垃圾资源化利用、畜禽垃圾资源化处理、垃圾焚烧发电、垃圾回收利用等。

六、支付补贴方式

现今比较认可的三种计算方式:等额本金法、等额本息法、21号文公式法。具体支付方式可根据当地财政收入和支出情况选择合适的支付方式。三种计算方式的优缺点以及具体方式可借鉴本人在2017年7月31日在PPP知乎平台发表的《基于政府付费模式下,几种当年运营补贴支出数额计算方法分析》。

七、总结

中央一号文件在乡村振兴领域给我们PPPer一条咨询路径,是不是各位已经准备撸起袖子加油干了。乡村振兴涉及到农业、农村、农民各个方面,涉及到的内容体量大、投资大,单靠政府投资是做不到全覆盖的,合法合规,不增加政府隐性债务唯有PPP模式。我们要在政策框架下,依靠PPP模式为乡村振兴添砖贴瓦。本文在农村垃圾处理领域提出一些思路,只为抛砖引玉,欢迎交流。

谈什么是好的PPP项目

PPP有两个关键词:一是合作伙伴,二是公共服务。政府与社会资本作为合作伙伴,应当是一种平等关系,而不是命令与服从的关系;既然是公共服务,不仅涉及到政府和社会资本两个方面,还涉及到社会大众。因此,PPP作为公共服务的供给侧改革,必须要考虑民众对公共服务的需求。无论是政府部门,还是社会资本方,要把老百姓满意作为最高标准、最终目标,融入到政府与社会资本合作项目的整个过程中。