李永忠2012廉政 李永忠:2012年反腐 “宽以惩前”的战略思考
2010年的倒数第二天,12月30日,湖南省郴州市原纪委书记曾锦春被押赴刑场,执行枪决,成为中共建党近90年、执政62年、改革开放32年以来,被枪毙的第一个市纪委书记。
2011年2月11日,千方百计为公家搞建设,同时也千变万化为个人牟私利的铁道部原部长刘志军,成为2011年第一个落马的部长级官员。
2011年7月19日上午,受贿金额双双超亿元的杭州市原副市长许迈永、苏州市原副市长姜人杰被依法执行死刑。
这些不到八个月的时间,受到严惩的几个案件,不仅证明:中央反腐决心坚定,态度明确,力度很大,同时也证明反腐败的形势“依然严峻”,反腐败的任务“依然繁重”。这两个“依然”(或仍然),已成为中央纪委报告中的常用词组。
需要思考的是,为什么我们的历次“严打”,虽有效但却相当有限;为什么我们的无数次“严惩”,既未能遏制腐败现象的“滋生蔓延”,也未能阻止腐败案件的“易发多发”?
2012年,如何才能宽严适度?如何才能走出反腐困境?如何才能改革权力结构,真正实现制度反腐?如何才能以“更大的决心和勇气”,通过政治体制改革以推进经济、文化、社会体制的改革?这些都需要深入地调查研究,反复地比较中外历史经验教训,并科学研判预测,做出正确的战略布局。
严惩当前
回首历史,近1800年前的诸葛亮治蜀,既用严刑峻法惩前,以澄清吏治畅通政令,扭转因“刘璋暗弱,德政不举,威刑不肃,蜀土人士,无法已久”之颓势;又用宽大仁慈惩前,以心战为上,七擒七纵,使孟获“无处可容,方才拜服”,并发誓“南人誓不复反”,从而确保了西南地区的长期稳定。
建国之初,南方新解放区,土匪猖獗,其中政治性土匪就有200多万人。中共中央开展了大规模的清匪反霸、镇压反革命运动。到1951年上半年,全国共逮捕反革命分子(包括土匪)150万人,首恶者50万人被判处死刑,包括阴谋炮轰天安门等重大案件得到破获。
历史上的严以惩前,可谓成效明显。由此也形成了一定的思维定势。这种思维定势,不断发展,并沿用于改革开放之后。
1982年1月,中共中央发出《关于打击经济犯罪活动的紧急通知》,要求“全党一定要抓住不放,雷厉风行地加以解决。那些情节严重的犯罪干部,首先是占据重要职务的犯罪干部,必须依法逮捕,加以最严厉的法律制裁”,“大张旗鼓地在干部和人民中间加以公布”。
同年4月1日,《人民日报》发表评论员文章《坚定不移地同腐败现象作斗争》,强调中央曾明确规定的“两个必须”、“两个不许”,即:“必须抓住不放”,“必须依法制裁”;“不许熟视无睹,知情不报;不许优柔寡断,姑息包庇”。否则“党就会先是有某些部分腐化,尔后有更多的部分腐化,以致‘和平演变’,成为不治之症”。
同年4月13日,中共中央、国务院作出《关于打击经济领域中严重犯罪活动的决定》,明确指出,“问题远比1952年‘三反’时严重”。要求通过有力的打击,“使我们党和政府的面貌为之一新,人民的精神为之一振,社会风气为之一变”。在严厉的惩治下,截至同年4月16日,短短三天时间,全国就有2900多人投案自首。
从上世纪80年代初枪毙腐败的县级干部,到90年代枪毙腐败的司局级干部,再到2000年枪毙省部级干部胡长清,刑不但上了大夫,而且判处了全国人大原副委员长成克杰死刑。从2000年到2007年间,先后处死了六名省部级高级干部。然而,却始终没有再现上世纪50年代初枪毙刘青山、张子善的效果。
何以毖后
严以惩前,虽然已达到相当的规模和程度,但实践证明,单靠严以惩前,却已实难毖后。
2003年,中央纪委第一次向全社会公布了13名腐败高官的案件。如果把2003年公开报道的13名省部级腐败高官,与2010年被判刑的11名省部级腐败高官的相关数据,做一对照,可以发现这样一些情况:
第一,金额增加。2003年,人均受贿、贪污金额419万元;2010年人均受贿贪污金额983万元,是前者的2.35倍。这说明腐败高官的犯罪金额的增幅,高于并快于经济的增长速度。
第二,死刑增多。2003年13人中,判处死缓以上3人(含死刑1人),占23%;2010年11人中,判处死缓7人,占63.6%。说明死刑已经难以震慑腐败高官。
第三,罪刑加重。2003年13人中,判处无期徒刑以上的有7人,占53.7%;2010年11人中,判处无期徒刑以上的有11人,占100%。这说明高官腐败问题的延时效应还在加长,一旦暴露,就将被判以无期以上的重刑。
第四,“一把手”高危。2003年13人中,一把手7人,占53.7%;2010年11人中,一把手8人,占72.7%。这说明“一把手”越来越成为名副其实的“高危岗位”。
第五,落马“京官”增加。2003年13人中,京城高官仅2人,占16.4%;2010年11人中,京城高官增至5人,占45.4%。说明在政治生态较好的京城,权重较轻的部委,腐败也在滋长蔓延。
清华大学公共管理学院廉政与治理研究中心副主任过勇,曾在2003年25期《国情报告》(清华大学国情研究中心主办)上撰文指出,该中心的数据库里收录了改革开放以来公布的66起省部级干部腐败个案,经分析,呈现三大特点:
一是涉案金额不断上升。1992年前,贪污、受贿等罪所涉案的金额,没有一件超过10万元;1992年后,有27件涉案金额超过10万元,其中12件超过100万元,有4件超过1000万元。
二是腐败潜伏期延长。1992年前查处的16起高官腐败案件,平均潜伏期仅1.4年;1993年-1997年查处的22起案件,平均潜伏期为3.3年;1998年-2002年查处的16起案件,平均潜伏期高达6.3年。
三是边腐败边提拔问题突出。1992年前查处的16名腐败高官,没有一人在腐败过程中职务得到提拔;1992年后查处的38起案件中,有22名腐败高官在腐败过程中升了官。
在不断加大严惩力度的情况下,1999年以来的十余年间,广西壮族自治区政府四名正副主席受重刑。他们是:原主席成克杰,被处以死刑;原副主席徐炳松,被判处无期徒刑;原副主席刘知炳,被判15年;原副主席孙瑜,被判18年。近年来,仅广东一省,就先后有三名省级干部被判死缓:省政协原主席陈绍基,省委原副书记、省纪委原书记王华元,深圳市原市长许宗衡。
“静悄悄的革命”
两三千名省部长级官员中的腐败问题尚且如此严重,那数万名司局级、数十万名县处级、乃至数百万上千万的其他公职人员中不断滋生的腐败问题,更如何遏制?应该看到,目前的腐败高发,既有腐败分子个人的主观因素,更有制度欠缺的客观原因,绝非仅靠严惩就能解决问题。
经常发生的问题,需要从规律上找原因;反复出现的问题,则必须从制度上找原因。
如果仅从方式方法上看,那种没有审时度势,不知与时俱进,而一味沿用严以惩前的老办法,也是成效不大的重要原因。
上世纪末,湖南省王明高、唐东平等一批极具思辨能力和创造能力的人士,组建了《新世纪惩治腐败对策研究》课题组,得到湖南省纪委、省委组织部以及国家社科基金的大力支持,提出“关于采取特别行动惩治腐败的建议”。
这份建议明确指出,对改革开放以来所形成的腐败“呆账”,简单地一笔勾销,既往不咎,无论在政治上、法律上还是人们的心理上都行不通。继续运用现行的手段,由于涉及的面大、人多而难以解决。为此,有必要跳出反腐败工作的常规思路,寻找更符合当前实际、更有效的反腐败措施。
于是,他们建议实施特别行动惩治腐败的“一二三”工程。即:
设立一个全国退赃的公开账号。为保密和消除退赃者顾虑,退赃者可在全国任何一个县以上国有商业银行匿名退赃(也可由亲友代退)。退赃时,只需分栏目按“特种资金缴款单”(一式三联)上的时间、金额、来源三项填写,无须公开本人任何情况。
实行两项特别决定。一是对在规定期限内,主动并如数退赃者,无论职级高低和问题大小,无论问题将来是否暴露,一律不给以任何处分,一切待遇不变。二是对在规定期限内,拒不退赃或不如实退赃者,一旦案发,凡触犯刑律的,一律开除党籍、开除公职;一律按最高量刑标准处罚;一律没收非法所得并处以一定罚金。
采取三条配套措施。一是在存款实名制的基础上,完善国家公职人员家庭财产申报登记制;二是提高国家公职人员待遇,以俸养廉;三是建立健全举报制度,最高可奖励举报者50%的追缴赃款。
可以说,“一二三”工程打破了多年来严以惩前的思维定势,是用一种“静悄悄的革命”去解决“腐败包块”的宏观创意,是宽以惩前,通过惩前以毖后的最佳构思。
2000多年前,楚庄王在与众臣欢聚畅饮的“太平宴”上,开了宽以惩前的先河。宴会上,年轻貌美的许姬向楚庄王告发,有人趁烛灭之际对她非礼。她已将此人的帽缨子折断,要求楚庄王待点烛后逐个排查。楚庄王听后,非但不查,反而急令暂缓点烛,要求所有大臣尽将帽缨子折断,以示尽欢。
当宴会的烛光再次点亮时,人人都没有了帽缨子。这种宽以惩前的办法收到出乎意外的效果。在其后的一次战役中,有一个叫唐狡的副将,表现得极其英勇善战。当楚庄王准备厚赏他时,唐狡说出此段隐情,承认自己就是在“太平宴”上对许姬非礼的人。
既然用宽也可以惩前,怀柔政策也因之不断发展完善。《三国演义》中妇孺皆知的诸葛亮七擒孟获,堪称宽以惩前的最佳经典。
建国之初,在大规模的镇压反革命运动中,毛泽东关于对机关反革命分子,实行“一个不杀,大部不捉”的政策;近期赖昌星等人的被遣返,也体现了宽以惩前的精神。
有人攻其一点,不及其余,说什么,中国的反腐是越反越腐。也有人一叶障目,以偏概全,讲什么,华人社会送红包礼金是人之常情、腐败是华人社会的陋习。其实,与大陆一河之隔的香港,在上世纪70年代,腐败已成为市民生活的一部分。当时在香港,别说遏制腐败,就是打击腐败,也被认为是不可能完成的任务。救护车救病人,要给“茶钱”;消防队灭火灾,先交“开喉费”。在当时的香港,不给红包,寸步难行。
但是,由于反贪体制的改革创新,特别是1974年2月15日,香港廉政专员公署正式成立,第二年,廉署就将已潜逃英国的英籍总警司葛柏押回香港,并送上法庭。葛柏成为香港第一名因贪污罪进入监狱的高官。由此,廉政风暴席卷香江,短短三年间,香港的团伙腐败基本被摧毁。260多名涉嫌贪污的警察被判入狱,许多人惶惶不可终日。
1977年10月,部分香港警员上街游行,第一次与廉署人员发生流血冲突。几天后,上百名警员冲进廉署总部,大打出手。一些涉嫌贪污的警察和公职人员不仅幸灾乐祸,而且还在谋划更大的动作经过紧急协调,冲突发生后数日,港督麦理浩于深夜发表紧急特赦令,宣布除了涉及非常严重的罪行,或已经展开调查的案件外,对1977年1月1日前所犯下的贪污罪行不予追究,由此平息了警队和廉署之间的大规模冲突。
香港不仅用“宽以惩前”较好地解决“腐败呆账”,而且以好的制度设计架起了“零容忍”的防腐“高压线”。不到五年,就走出了“月月反腐不见廉,年年倡廉依然贪”的怪圈。
30多年过去了,2010年10月26日,“透明国际”公布了2010年度清廉指数排行榜,同是华人社会的新加坡与丹麦、新西兰并列全球第一,香港在178个国家和地区中位居第13位,在亚洲仅次于新加坡,位居第二;中国排名第78位,比2009年上升了1位。
尽管梅德韦杰夫和普京带头申报财产,并勒令政府高官、法官和议员公开自己的收入、房地产和汽车资产。但昔日超级大国的俄罗斯,也只能与柬埔寨、肯尼亚和老挝并列第154位。这也是自清廉指数1995年创办以来,俄罗斯的最低排名,2009年该国排在第146位。
“堵”“疏”并举以治腐
改革开放以来,以邓小平为核心的第二代中央领导集体制定并实施了一系列宽以惩前的政策,并收到很好的效果。在这一特定时期,一方面经济建设取得了前所未有的伟大成就,另一方面,由于制度建设的欠缺,党内腐败现象呈易发多发的态势。对此,近些年来,我们在斗争中采用严惩的办法去遏制腐败的滋生蔓延,也确实收到了阶段性的效果。
但是,随着反腐败斗争的深入,我们认识到,单靠严以惩前,既难惩前,更难毖后。理由有三:
其一,从根本上看,现阶段腐败的滋生蔓延与掌权者的个人素质有关,但与制度欠缺的关系更为密切。在这一特定时期,过分注重对腐败行为的个体的严惩,不但使相当数量被严惩者内心不服。如广东省茂名市原市委书记罗荫国因涉嫌职务犯罪被检察机关刑拘后,竟作如此狂言:“我要是真进去了,茂名官场没有一个好人了,不腐败不是官,像我这样级别的,谁不能供出来百十个人?我是腐败分子,我的上任不是吗?敢肯定,我的下任绝对还是。
”而且使逃脱严惩者心存侥幸,还容易转移对改革创新制度的重视、以及对建立健全制度的关注。
由于制度欠缺,腐败现象在一些地方和部门已经成为一种比较普遍的现象。对于这种比较普遍存在的问题,更应该从制度上寻求解决的办法。因为,纪律管不了规律。
其二,从效果上看,这30多年来,腐败的“出生率”大于“死亡率”已为不争的事实。实践证明,这些年腐败分子大多是因“撞在枪口上”遭到查处的。《国情报告》25期也指出,在可查的36件省部级干部腐败案例中,“有29件是因案件牵连被发现的,占80.
6%”。应该承认,我们没有时间也没有精力,甚至没有人力和财力去彻查严处所有的腐败案件,即使对省部级干部的腐败案件也很难做到。彻查严处改革开放30多年以来的所有腐败问题,即使在理论上成立,也会在实践中产生难以预料的后果。因为迄今为止,世界上没有任何一个国家,是通过彻查严处案件来遏制并解决腐败问题的。
其三,从方法上看,当我们不可能用“堵”的办法去解决腐败时,就应当启用“疏”的办法来治理腐败。中共十六大以前,我们一直采用“反对腐败”的提法。十六大报告第一次提出“坚决反对和防止腐败”。胡锦涛不仅将“一个注重”,即注重预防,拓展为“三个注重”,即注重预防、注重治本、注重制度建设;而且还首次在中央纪委全会上,明确提出了“监督的制衡力”。
其实质就是用“堵”“疏”结合,以“疏”为主的办法,来解决和防治腐败。
中央政治局常委、中央纪委历届书记尉健行、吴官正、贺国强和中央书记处书记、中央纪委副书记何勇等,在以往的工作基础上,不断思索教育、制度、监督三者之间的关系,不断研究权力结构的问题,不断加强惩治和预防腐败体系建设,不断强调要把制度建设贯穿于反腐倡廉工作的各个环节,高度重视并努力发挥制度创新在反腐倡廉建设中的作用,以走出一条制度反腐的新路,最大限度地遏制腐败现象的产生。
这为宽以惩前,通过惩前以毖后提供了以制度建设为路径的构想与框架。
综上所述,宽以惩前,通过惩前以毖后,可以使多年来形成的腐败“呆账”,消失在“静悄悄的革命中”。在足够强的高压态势下所退出的赃款或不法收入,既可以缩小越来越严重的“两极分化”,也可以提高广大农民、工人、知识分子工资水平,更可以架起“零容忍”的防腐“高压线”。
据此,在严以惩前的基础上,实施宽以惩前的战略调整,在理论上站得住,在实践中行得通。建议通过全国人大的特别授权,选择有条件的县市,进行“特别行动”的试点。■
