高培勇审计 高培勇教授:土地审计助推规范政府收支行为
2015年的审计报告公告了各界广泛关注的土地审计结果,揭示了土地出让收支管理中存在的一些突出问题。这些问题,也印证了之前一些专家和媒体的揣测。对于土地出让收支,我们应当历史地、客观地加以看待。
我国政府一直致力于规范土地出让收支的管理。自上世纪90年代开始的费改税,其焦点就放到了治理乱收费上。土地出让收支的违规管理问题,其实也纳入其中。但是,地方乱收费得到有效控制后,习惯了自由支配财政收入的地方政府又开始把土地出让作为寻求新的收入来源的途径。
当然,过去几十年经济的快速发展特别是房地产的快速发展,致使土地出让收入规模增长迅速也为地方政府提供了可能性。当年税费改革目标是为了解决政府收支行为的非规范化,今天,审计署对土地出让收支的审计和整改,其最终目标也是放在了规范政府收支行为上。
规范土地出让收支应依法进行,但新修订的《预算法》中最大遗憾是没有从根本上解决政府性基金问题。作为基金预算的大头——土地出让收入与支出范围没有在新《预算法》中列明,政府性基金收支仍然处于模糊地带。由于对于政府性基金预算的管理标准大大低于一般公共预算,土地出让收支名义上是公共资金,事实上并没有纳入公共资金管理轨道,其公共性质并未充分体现出来。
现在审计的作用已不限于原来审计的职能,审计和整改都要以推进国家治理现代化和推进依法治国为根本出发点。审计在很大程度上已演变成为改革的督导员、督察队。改革的进程,宏观调控的进程在很大程度上是依赖于审计的推动。
财税体制改革的总体方案是迄今为止第一个也是唯一个中央部署的总体方案,所以财税改革进程的状况决定着全面深化改革进程的状况,它的成败非常关键。但从过去一年全面深化改革推进的情况看,它与公众原来的预期是存有一定距离的。比如,新《预算法》虽然正式实施了,但具体层面的内容还不很成型。特别是新《预算法》留下了类入政府性基金收支管理不到位那样的缺憾。
希望借助这次审计,能把土地出让收支的规范化管理作为推进财税体制改革的一个突破口。若能比照一般公共预算的管理标准,推进土地出让收支预算管理改革,那对于推进依法治国将是一个不小的贡献。所以,不妨将审计放到从土地出让收支的规范化管理来推动政府性基金预算的公共化进程的维度,来看待这次土地审计的积极意义。
如果说,我们能把这次土地有关审计状况作用尽可能发挥好,把这方面的信息用好用足的话,它所产生的对于改革、对于发展的推动作用将是巨大的、不可估量的。(中国社会科学院财经战略研究院院长高培勇教授)
