王冬财政部教科文司 财政部教科文卫司王冬:4%的教育经费是多是少

“教育经费投入到底差不差钱?” 这是4月15日在21世纪教育研究院、北京大学民办教育研究所联合新浪网等多家机构共同举办的“为教育改革和发展建言献策”系列研讨会上参与嘉宾共同关注的话题。来自财政部、教育部、北京大学、北京师范大学、中央教科所等国家管理部门和教育研究机构的教育、经济学者及社会各界人士就上述问题展开了深入的探讨和对话。

与会专家认为,我国的教育经费投入严重不足,已经影响到我国教育事业的正常发展。

以下是财政部教科文卫司王冬先生的精彩发言实录:

财政部教科文卫司王冬先生

杨东平:听了刚才几个教授的发言,4%的教育经费是多了还是少了,现在缺乏一个基准,说多说少都是是有问题的。如果按照每一个学生应该达到的标准,可能算出来是8%,应该把这个作为目标。不知道这个问题财政部教科文卫司的王冬先生有没有什么看法。

王冬:我到这个司的时间不长,对这个问题研究也不是特别长,我过去一直搞保障机制,搞基础教育的相关研究。我们跟其它国家的体制不太一样,实现4%有很多体制方面的障碍。从这几年来看,我们国家也并不是说对这个问题不重视,毕竟从1993年就开始说,一直说到现在,将近16、17年的时间,也没有实现,反而有点停滞不前的趋势。

我们对这个问题做了一些初步的研究,这个问题大的背景还是财政收入占GDP的比重比较低,在经济总量当中,财政收入占的比重很低。先说小蛋糕,你想把这个小蛋糕再切大比较难。我们研究发现,我们的财政收入占GDP的比重大概只有不到25%,而西方国家这个比重很高,超过50%。

第二个问题,我们国家投入程度不算低,财政性教育经费占财政支出比例比较高,这个比重全国大概是14%左右,可能略低于美国,但是大大高于法国、英国、日本、德国,他们都是10%,或者10%以下。我们判断财政教育经费的投入强度已经接近于发达国家的水平。

但为什么感觉还是很低呢?此外,在财政之外还有一块非税收入,这一块现在投入教育的几乎没有,我们国家有大量基金、预算外的资金、土地出让收入,这一块的比重大概比财政收入的规模小不了很多,下一步还是应该扩大用于教育来源的渠道,这才是一个根本的措施。仅靠预算内的投入,空间不是很大。

第二,关于GDP指标的看待,它到底是一个观察性的指标,还是一个行政的目标?这可能是值得深思的一个问题。因为中国是一个五级政府,从乡镇一直到中央有五级。另外,构成政府部门包括中央财政部门,除了财政部还有发改委,还有其它一些经济部门,掌握的经济资源比较分散,可能仅靠财政部这一家来呼吁,也确实是高看了财政部,还没有那么大的力量。

现在为GDP比重承担责任,国务院总理、财政部长肯定首当其冲,现在到中央还有四级政府,谁对这个指标负责任?说不清。现在中央财政支出仅占全国的三分之一,确实也面临着体制的障碍。

大家的发言非常受启发,包括提出来拓宽办学的渠道非常好,但很难去实现。回到GDP4%的问题,我感觉4%作为一个目标非常有价值,它最主要的价值在于树立一个比较高的投入目标,共同向这个目标去推进,中间可以加以监测。但如果作为政府来讲落实这个目标,确实没有抓手,不知道通过哪个方面去做,加大投入必须要有一个具体的项目或者是一个投入的方向。

刚才讲到多级政府的激励,非常有道理,本世纪初那几年关于教育经费的投入的讨论比现在还要激烈得多,当时“投入不足”的说法确实非常多。对这个事我们有过好几年的研究,中央政府很着急,直接加大投入肯定是不管用的,因为刚才讲的财政体制是包括中央对地方的转移支付。

中央对地方加大投入,地方有一个“挤出效应”。另外,地方把教育的烂摊子放在这儿,各级政府来视察,始终上下级政府在博弈。2005年开始搞农村义务教育经费保障机制改革,全过程我都参与了。

当时主要的想法并不是搞免费义务教育,而是要分清政府的责任,事权和财权要匹配、统一。社会上长期有一个误解,《义务教育法》也好,国务院颁布的一个学令也好,都是指义务教育以县为主,后来经费省级统筹,造成误解,管理是以县为主,经费也是以县里来拿,这是一个很大的误解。

当时有一个数字,中央财政只占义务教育的7%,省级财政占10%,县里、乡里占百分之八九十,里边有大量的转移支付,说不清算谁。

如果算上这个转移支付,中央财政对西部省份教育经费的投入占本省不超过60%、70%,这样一个概念。好几股力量放在一起共同来承担经费投入的责任,确实这个板子该打到谁的身上确实不太好考量。针对这个问题,当时人大要拿出一个特别管用的办法,但是我们想中央政府直接规定这个比例跟财政的原则显然是背离的,我们国家划分事权,通过转移支付调节差距,让你自己有能力完成事权。

本来是一个模糊的概念,后来搞了一个分项目、按比例的机制,对农村义务教育试点分成几个项目,每一块规定不同的比例,8:2、6:4,包括5:5强制来执行。

从效果来看是非常好的,因为我们算帐5年新增经费2182亿,还没包括教师工资的增长,加上我估计还要大得多。

将近2200亿的增加是这么算下来,将来数字肯定比这个大。但是执行过程当中我发现地方财政特别是对一些软的项目、财政的项目,中央的资金是一分不少下去,但是到了地方以后,地方还是降下来。特别是两免一补、寄宿生综合补助,因为学生吃饭2元也好,2.

5元也好,确实差别不是很大。中央按比例给,地方给钱找不到,各级财政都在盯这个钱,但还是盯不住。中央对地方可能将来还有一个体制的问题,教育的弹性是非常大的,计算财政投入不是从上到下,而是应该从最基本的办学单位开始,你的办学达到一个什么样的水平,你必须要有一个法律法规来颁布、来执行。

可能是由中央出,也可能由地方出,要具体落实。教育部一直是有,包括匹配标准都有。

关于标准,我们当时在新机制时算了一笔帐,农村义务教育保证基金基本定额是300—500,我们搞了一个学校算了一下日常的运转经费是多少,现在基本上小学是300,初中是500。但这个数能不能作为标准放到全国去又是另外一个问题。

农村是这样,城市能不能定的比这个高?敢不敢讲?如果一讲,农村300,城市比这个定的高,定800,对社会不好交代。但如果农村达到城市的标准,也不现实。上下标准的取舍可以再研究,但近期达到教育的均衡特别是经费的均衡还是比较困难的。

另外,财政收入跟GDP的关系,财政收入大大高于GDP的增长,有条件加大投入。但是这两者之间的口径是不一样的,因为GDP是按不变价格来计算,教育经费是可变的,包括财政教育经费。第二,很多没有形成GDP的活动产生了税收,像进口跟出口,像第二产业产生了GDP,但是没有财政收入,这两者之间没有完全挂钩的关系。如果把GDP还原,财政收入跟GDP基本上是吻合的,不可能出现一个突然的增长,不会背离基本的经济面。