税收法治刘剑文刘剑文:税收法治成为构建法治社会突破口

2018-01-20

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文章简介：在各种社会关系中,纳税人与政府的关系是最基本的关系.税法关涉多种利益博弈,例如政府与纳税人之间利益博弈,立法机关与行政机关利益博弈,中央与地

在各种社会关系中,纳税人与政府的关系是最基本的关系。税法关涉多种利益博弈,例如政府与纳税人之间利益博弈,立法机关与行政机关利益博弈,中央与地方的利益博弈,以及纳税人与纳税人的利益博弈问题。因此,如果我们把税的问题搞清楚了,理顺了,税收法律体系就逐步建立起来了,法治社会也就为期不远了。因此,我们说,税收法治是构建法治社会的突破口。

作为目前国内税法研究领域的领军人物,刘剑文教授亲历了过去十年来我国税法变革的重大历史时刻,以其学术生涯丈量着中国财税立法的发展进程。这其中包括2005年9月参加全国人大常委会针对"个人所得税工薪所得减除费用标准"的修订问题所举行的新中国历史上首次立法听证会,以及2006年10月应邀到全国人大常委会给吴邦国委员长和全国人大常委会委员作题为《我国的税收法律制度》的法制专题讲座,以推动企业所得税法的顺利通过。

口述实录

在相当长的一个历史时期,受限于计划经济体制和社会法治观念,我国的财税法并不甚发达。近十年来,在全国人大常委会的主导和社会各界的推动下,相关的财税立法不断推进。从个人所得税法工薪扣除标准的三次提高,到统一企业所得税法的出台,从停征利息税到房产税改革试点、"营业税改增值税试点"的讨论,再到对预算法修改所展开的热烈讨论,相关的法律、法规也不断出台,作为社会"神经"的税收立法越来越引起民众的关注。

作为一名财税法学人,我非常荣幸地见证了近十余年来中国财税立法的辉煌成就,并参加到这一历史进程中来。

个人所得税工薪扣除标准调整是开门立法的典范

个人所得税法直接关系到千家万户的切身经济利益,因此,个人所得税法的每一次调整都引起了人们的广泛关注和热烈讨论。我国现行的个人所得税法,在经过几次修改之后,虽然仍然有"立法条文粗疏"等问题,但总体上看,在立法的科学性、民主性上确实已经有相当程度的提高,从而更有利于实现纳税人之间的税负公平。

在对个人所得税法的修改历程中,对工薪所得扣除标准的调整,在社会上引起了极为热烈的反响。在这个过程当中,2005年8月28日,全国人大法律委员会、财经委员会和全国人大常委会法工委联合发文,决定就个人所得税法修正案(草案)有关工薪所得扣除标准举行听证会。

这是全国人大常委会举行的第一次立法听证会,也是新中国历史上首次举行立法听证会,可以说是具有里程碑意义的。确实,当时的各大媒体都对本次立法听证会给予了热烈的关注,并进行了大篇幅的报道。

当时,围绕工薪所得扣除标准问题,主要讨论的问题是:是否进一步提高草案中设定的1500元标准?扣除标准全国是否统一?考虑到税收立法对于公民基本权利保护的重要性,也考虑到财税法学者应当发挥历史赋予自身的使命,我在听证会报名截止前两天时填写了报名表。

我有幸作为二十位听证陈述人之一,也是唯一的法学教授。在参加本次听证会之前,我作了比较充分的准备,主要是对草案作了比较细致的研读,与众多学者、实务界人士以及政府官员交换了意见,在这个基础上,我逐步形成了自己的看法,并围绕它们形成了若干篇学术论文。

在听证会上,我从人权保障的角度出发,提出费用扣除标准的确定不能、也不应该脱离对公民基本人权保障的考虑。如果费用扣除标准定得过低,是不利于保障公民的生存权和发展权的。然后,我从实证分析的角度,具体探讨了现实情况下,合理的费用扣除标准应当是多少。

这主要是建立在对北京、上海、天津、沈阳、西安、武汉和成都7个具有区域代表性的城市的居民的平均基本生活水平进行调查的基础之上。我在对数据进行处理和分析的过程中,不仅考虑到人们的社会心理承受能力,也考虑到了我国财政的承受能力,故提出将扣除标准提高到1600元的建议。

此外,我还从税收立法权的基本法理的角度出发,提出工薪所得扣除标准的确定本质上属于税收立法权的范畴。因此,全国范围内在这一问题上应当是统一的。后来,立法机关在对个人所得税法进行修改时,采纳了我在听证会上提出的建议。

其后,我又分别参加了2007年和2011年全国人大常委会法工委举行的个人所得税法修改专家座谈会。

两税合并成企业所得税制优化的里程碑

自20世纪80年代以来,为了适应改革开放的需要,我国按不同的资金来源和企业性质分别立法,实行的是内外有别、内内有别的企业所得税制度。1991年4月,第七届全国人民代表大会第四次会议通过了《外商投资企业和外国企业所得税法》,同时废止了《中外合资经营企业所得税法》、《外国企业所得税法》。

1993年国务院将适用于内资企业的《国营企业所得税暂行条例》、《集体企业所得税暂行条例》和《私营企业所得税暂行条例》统一合并为《企业所得税暂行条例》。这样,我国便形成了分别适用于内资、外资企业的两套所得税制度。

应当说,相较于20世纪80年代的情况,这种分别适用于内资、外资企业的所得税制度,有一定的进步性,但随着我国改革开放的不断深入,这种企业所得税制也表现出很多问题。主要是并行的两套企业所得税制造成内、外资企业的差异性税收负担,这有违税收公平的精神。

同时,这种内外有别的企业所得税制成为避税的重要途径,造成税款的大量流失,且以行政法规、规章为主的企业所得税规范性文件难以适应经济社会发展的趋势。在这种情况下,我在很多学术会议上都呼吁合并内外资企业所得税制。

2004年,根据党的十六届三中全会关于"统一各类企业税收制度"的精神,财政部、国家税务总局和国务院法制办共同起草了《企业所得税法(征求意见稿)》,书面征求了全国人大财经委、全国人大常委会法工委、预算工委、各省、自治区、直辖市和计划单列市人民政府以及国务院有关部门的意见。同年8月,财政部、国家税务总局将该企业所得税法的草案提交给国务院。

在这种形势下,一场围绕内外资企业所得税并轨的利益博弈随即展开。2005年初,54家在华跨国公司联合提交《在华投资的跨国公司对新企业所得税法的若干看法》,提出希望两法并轨后继续给予外资公司一定的税收优惠。

同年8月,商务部发布1-7月全国吸收外商直接投资情况报告后,建议两税合并缓行。在多重阻力之下,两税合并的进程有所延缓,直到2006年,两税合并方案在全国人大常委会年度立法计划中获得通过;10月,第十届全国人大常委会第25次会议对企业所得税法(草案)进行审议,提出修改意见后,提请十届全国人大五次会议审议。2007年3月,第十届全国人民代表大会第五次会议审议通过了企业所得税法。

在这个立法进程中,我和全国的财税法学人,履行了作为法学学者的责任,积极地推动了两税合并这一历史进程。这其中,我应全国人大常委会之邀请于2006年10月31日给吴邦国委员长和全国人大常委会的委员讲授法制课《我国的税收法律制度》,评价了我国的税收法制建设。

我在讲座中重点谈及了制定统一企业所得税法的必要性,详细分析了税率、税前扣除、税收优惠、反避税、过渡期等重要问题。讲座受到了全国人大常委会的好评,也在一定程度上推动了统一企业所得税法的制定。其后,我的讲稿作为2007年3月第十届全国人民代表大会第五次会议代表审议《企业所得税法》的重要参考。

总体上看,近十年来,我国的税收法治进程取得了长足的进步,除了上述两部立法外,对预算法、税收征收管理法的修改,对车船税法的制定,房产税和资源税改革的讨论,以及"营业税改增值税试点"等问题,都成为了社会的焦点。

这些都是积极的现象,说明公民意识到自己的纳税人身份,有意识地参与到国家财税生活中来,尽力推动我国财税法治的历史进程。尤其可喜的是,国家立法机关也顺应时势,大力推动着财税立法,不断深化财税体制的改革。我相信,税收法治一定能成为我国法治社会的突破口!

采访手记

对刘剑文教授的采访时间一直不好约,他不是一个独坐象牙塔、只与学术界对话的学者,而是广泛地组织、参与、指导各种与税法实践密切结合的讨论、交流、调研等活动。用他的话来说,就是要以学术生涯丈量中国财税立法的发展进程。

在这个辛勤耕耘、建树颇丰的学术生涯中,过去十年来可谓最为丰富多彩,正值在全国人大常委会的主导和社会各界的推动下,相关财税立法推进最快的十年。实际上,自1994年我国实行中央与地方分税制改革以后,大量计划经济时代遗留下的税收法治问题仍迫切需要时机加以解决,而以2001年4月全国人民代表大会常务委员会修订通过《中华人民共和国税收征收管理法》为标志,我国的税收法治建设也随着市场经济建设的深入开始进入快车道。

个人所得税法修订、农业税废除、内外资企业所得税合并等一系列税法领域的大事相继发生,目前正在进行中的"营业税改增值税"、预算法修改等重大事项也同样吸引着社会各界的高度关注。

从某种程度上说,税法的研究与普及存在着某种"尴尬"。一方面,税法对于国家和公民都如此重要,既关系着公共财政的收入与分配,又关系着每一个纳税人的切身利益;另一方面,税法又因表面上的"距离遥远"而似乎成为法学和人们日常关注中的冷门。

对于刘剑文教授来说,他在很多时间里不仅仅是研究税法领域的前沿问题,而且要花大量精力来向不同的对象阐述税法的精神、税法的品格和税法的基本理念。相信刘剑文教授和以他为代表的税法学者们的税收法治信仰、对税收法治的实际推动,可以最终推动整个法治社会的构建。