孙立平:改革共识基本破裂
经济观察报:近段时间,在各种媒体上特别是网络上,有关改革评价的讨论越来越多。您如何看待这些讨论甚至争论?
孙立平:实际上,这个讨论在去年郎咸平引起的国有企业改革讨论中,就已经开始了。国企改制、国有资产流失、大批国企职工失业下岗,使得对国企改革的讨论和反思已经不可避免。我们可以看到,讨论中提出的问题有些也相当尖锐,受到抨击最多的,无疑是医疗、住房、教育这三个与大多数人利益相关的改革。而从目前来看,有些讨论已经触及到改革中的一些更深层问题,比如,“20年的改革,谁分享其利?”如何看待改革的成本与阵痛?改革成败的标准究竟是什么?对改革需不需要进行反思甚至批评?
在去年国企改革的讨论中,郎咸平曾经提出国有企业的效率要高于民营企业效率的观点,而更多的人则是从国企改革中大量国有资产的流失而同时大批职工的失业下岗等现象中,产生了一种留恋和怀念过去旧体制的情绪。这些观点和现象引起很多人的担忧。正是在这样的背景下,国务院发展研究中心的医改报告,将医改的不成功归咎于其市场化的取向,特别是报告对改革前医疗体制给予了相当的肯定,这更引起了人们的敏感。关于医疗体制改革的这场讨论,也许是一个契机,因为讨论和反思已经不仅限于医疗体制改革,甚至也涉及对其他一些领域的改革甚至整个改革的评价。从某种意义上说,中国的改革已经到了一个十字路口。
孙立平:中国的改革已经有了27年的时间。纯粹以时间的意义说,27年相当于从中华人民共和国建立一直到文革结束的时间。27年改革最大的意义是使中国脱离了旧的体制,而逐步汇入世界主流文明,开始成为国际大家庭一个正常的成员。正因为如此,由中国、前苏联以及东欧等国家汇聚而成的这次转型过程,成为自西方现代文明诞生以来人类社会的第二次大转变。因此,对于改革的这个基本取向和目标,无论如何都是要坚持的。中国不改革是没有出路的,而且这个改革还有很长的路要走。
自上个世纪90年代以来,中国改革中两个主题之间的张力不断凸现出来,这两个主题就是建立一个自由市场的经济社会体制与实现社会公平的基本准则。这与1980年代的情形有很大不同。在1980年代,市场经济因素在再分配体制的空隙中出现,并为当时在再分配体制中处于边缘或劣势地位的人们带来了机会。这时市场与公平的关系大体是和谐的。但到1990年代特别是1990年代中期之后,此种关系发生了根本性的逆转,朝向市场经济的一些努力已经在很大程度上开始成为社会公平的对立物。特别是利益对于改革的扭曲变形,使得一些改革的走向已经不是朝着一种新体制的建立,而是不合理的利益瓜分。在这种情况下,不仅改革的共识在破裂,动力在丧失,而且社会群体结构已经产生深深的裂痕,政府宏观政策也往往进退失据。
关于近年来在思想理论界的论争,我觉得这里的一个关键问题,就是改革以及对改革态度的意识形态化问题。自由主义与新左派的对立,在很大程度上就是这种意识形态化的反应。我们现在需要做的工作之一,就是尽量去掉有关改革讨论中的意识形态化因素,将改革作为一个可以理性进行反思和讨论的对象。从这个意义上说,国务院研究中心的医改报告更重要的意义,是开始去除有关中国改革讨论的意识形态迷雾,而开始对中国改革进行理性和负责任的反思。
这不是说意识形态层面的讨论是无意义的。无论是在对改革的评论上还是在有关中国社会发展道路的选择上,自由主义和新左派都提供了许多有益的见解,但也都造成了各自的问题。在去年国有企业改革讨论中,我们就可以发现,两者的僵硬对立,妨碍了对一些要害问题的准确判断。
利益集团扭曲改革
经济观察报:对于近些年来一些改革的评价,既有来自学者的,也有来自民间的。但无论是来自哪里,人们关注的焦点,似乎都与利益问题有着非常密切的联系。孙立平:应当承认,近些年来,利益已经成为扭曲改革的一个基本因素。在利益扭曲机制的作用之下,每一次涉及大多数人利益的改革最后往往都成为一场利益或财富掠夺的战争。住房制度改革几乎是最后一项利弊参半的改革。从一个方面说,农村分了地,城里分了房,这是近些年虽然社会矛盾突出但整个社会大体稳定的根本原因。但从另一个方面看,在住房制度改革中,也出现了大量的不公平现象,而住房制度改革是将此前房改中存在和出现的这些不公平现象固定化和合法化了。而在此前后的其他改革,大多是以既得利益集团利益最大化为结局。其中最能体现这个特点的,就是国有企业的改革特别是改制。目前中国社会中愈来愈烈的贫富两极分化,就是在这种背景下形成的。
在1980年代时,贫富差距主要还是从狭义的收入分配环节上产生的,当时人们不满的主要是个体经营者与工薪阶层的收入差距,不同行业和单位的收入差距,以及脑体倒挂等。但到1990年代,开始出现国有资产的大量流失,最初时主要是通过价差、利差、汇差等形式来实现的,据有学者估算,每年的流失有几千亿的规模。而这三差的形成,就是所谓双轨制。在最近几年时间,除了上述两个因素之外,又出现了一个新的因素,就是财富掠夺。掠夺与瓜分是不同的,瓜分针对的是公共财产,而掠夺则是不同的群体或个人之间掏腰包。而这种掠夺,有相当一些是通过扭曲改革的机制实现的。比如,人们所说的“新三座大山”,即住房、医疗和教育,就是如此。
一种流行的说法是所有这一切都不是改革带来的。这是一种不负责任也不敢正视现实的遁词。事情的复杂性在于,在最近几年间,必需进行的体制改革与财富掠夺往往是同时发生的,甚至成为同一个过程的两个不可分割的方面。这就是中国改革在今天所面对的严峻局面。
经济观察报:人们一般都讲,改革也是利益关系调整的过程。1980年代的改革也涉及到利益关系的调整,为什么1980年代改革引起的反响与现在是不一样的?1990年代之后,中国社会或中国改革中究竟发生了什么?
孙立平:改革是如何走到今天这地步的?从根本上说,是利益集团扭曲改革措施的机制已经形成。一般地说,大规模的社会变革总会涉及到两个相关的过程:一个是体制的变革,也就是一套有关社会生活规则的改变;二是社会力量构成的变化。但在社会变革的不同阶段上,这两个过程的关系是不一样的。而这种关系的变化又反过来会对变革的过程产生重要的影响。概括地说,在1980年代的改革过程中,是体制的变革推动着社会结构的转型,即新的社会力量的形成以及构成新的组合关系,具体表现为这些力量对体制的适应。而在整个1990年代,两者的关系开始发生根本性的变化。在体制的变革仍在继续进行的同时,新形成的社会力量及其组合关系已经开始逐步定型下来了,并且在强有力地影响着改革的方向和实际的进程。其结果就是,改革的过程越来越多地被一些社会力量集团所左右,甚至一种扭曲改革的机制已经在开始形成。
我们在现实的生活中可以看到这样一种现象:当一种改革措施或一项政策出台前后,社会上特别是学术界或政策研究者中往往出现很大的争论,其中的一些争论会带有很强的意识形态色彩,比如改革与保守、左与右等。但在这项措施或政策实施之后,人们会发现,无论这些措施或政策的取向是什么,在利益结果上几乎都没有太大的差别,该对谁有利还是对谁有利,该对谁不利还是对谁不利。即使是那些在价值或意识形态上会有很大差别的措施和政策,其最后的利益结果也还是差不多。在这种现象背后的,实际上是一种扭曲改革的机制已经在开始形成。由于这样一种扭曲改革的机制的形成,甚至一些旨在促进社会公平的改革措施,往往在实践中收到的却是加剧社会不公平的效果。在极端的情况下,就是将改革的措施转化为一种利益掠夺的手段。
经济观察报:扭曲改革的机制是如何发挥作用的?是在改革措施制定的环节上,还是在实施的环节上?
孙立平:在1990年代中期以后的改革过程中,出发点良好且设计相对周密的改革措施在实践中被扭曲从而走样变形,几乎成为一种通例。甚至,由于扭曲改革机制的形成,正当的改革成果也会以畸形的形式呈现出来。这突出地表现在国有企业的改革及其私有化进程上。无论是从提高经济效益的角度还是从塑造新的市场主体的角度看,国企改革都是完全必要的。但在事实上,国企改革成了瓜分国有资产的盛宴和对原有国企职工的野蛮剥夺过程。其他如人事制度改革、公车改革、公务员工资改革等都有可能重蹈覆辙。
在最初的时候,对改革的扭曲还主要是发生在政策实施的环节上。在我国,政策制定和实施的偏离通常都比较大。在改革前,经济社会生活程序化的程度低,社会动员成为运作社会经济生活的主要方式,各级政府主要是提出一些原则性的目标和要求,实际工作效果主要看执行部门的落实情况。在改革中,打擦边球、变通、打左灯向右转等,成为推进改革的重要方式,政策制定和偏离的程度进一步加大。这些方式沿袭下来,也就成为一种习惯。当社会中的利益群体开始形成的时候,特别是某些层级的政府或政府部门本身成为利益主体的时候,这些做法就开始成为扭曲改革的机制。在那个时候,社会中利益群体或个别政府部门直接影响政策制定的能力还很小。
而在最近几年间,随着利益群体的进一步发育,其对政策制定环节的影响明显增强。在一些重要政策的制定中,我们往往可以看到这些利益群体的影响和作用。在最近几年的房地产领域,这种现象就相当明显。同时,随着政府部门利益主体化,部门利益也开始成为影响决策甚至立法的重要因素。
由于这两个层面的因素,在最近这几年的改革中,我们可以注意到一种现象,我把它叫做“改革陷阱”。“改革陷阱”是指这样一种现象:为了克服某种弊端而出台一种措施,过一段时间后,弊端死灰复燃,结果是该种弊端和为了克服弊端所采取的措施一起强化原来的弊端。最近所进行的一些改革,很容易出现这种后果。比如在医疗改革中,为了减轻患者的经济负担,需要降低不合理的高药价,改变以药养医的现象,同时要相应提高医疗的价格。但弄不好就会出现这样一种结果:短时间内,医疗价格上来了,药品价格下去了;过一段时间,下去的药品价格又上来了;结果是,由过去的药品价格高、医疗价格低变成医疗和药品的价格都高,患者的负担进一步加重。公务员工资改革也是如此。按一些地方的做法,在制止非规范化分配的同时,大幅度提高公务员工资。应当说这是一个好的设想。在短时间内,确实可以做到这一点。但在目前的情况下,很难确保不出现这样的情况:正式的工资上去了,但过一段时间,非规范的奖金津贴又恢复了。这就是“改革陷阱”,我们现在的许多改革都很难逃脱这种宿命。而背后的原因,无疑是利益关系和利益群体的作用。
改革的共识、动力与策略
经济观察报:在这种情况下,如何看待进一步推进改革的条件?人们一个通常的说法是,改革中出现的问题需要用进一步深化改革的方式去解决。您怎么看这个问题?孙立平:用进一步深化改革的方式解决改革中出现的问题,这个说法在理论上当然是对的。因为要从根本上克服我们经济社会生活中存在的种种弊端,需要通过改革来建立一套新的体制。但是,我们讨论任何问题的时候,都不能离开现实的条件。我们现在在现实中能够进行哪些改革?即使是一种相对理想设计的改革在现实中会是一个什么样的结果?进行这些深入改革的条件是什么?这些条件具备不具备?都是不得不正视的问题。
首先我们不得不承认,在我们的社会中,改革共识在很大程度上已经破裂,改革动力在很大程度上已经丧失。中国的改革在过去27年的时间里走过了一个复杂的过程。1980年代的改革,既导源于现实的危机,也为走向一个新社会的理想所激发。而做大蛋糕的改革方式也成就了这种多少带有浪漫色彩的理想。可以说,1980年代是一个对改革有着极大共识的年代。从1990年代初开始,在蛋糕继续做大的同时,对蛋糕的重新瓜分过程也开始了。一些群体为改革付代价的现象开始出现。但这时候,人们把这种隐痛更多地看作是一种必需的代价,是一种过渡中的暂时现象。从1990年代中后期开始,对公共财富的瓜分已经开始演变为群体间的财富掠夺。国企改革特别是国企改制,至少断送了一部分群体的梦幻,而另外一系列改革的结果,是人们的生活更为艰难。
可以说,到目前为止,改革的共识已经基本破裂。在1980年代曾经激起无数人的热情和企盼的改革话语已经在相当一部分民众心中失去正当性。在一部分人的心目中,改革意味着失业下岗,意味着强势群体对公财和私财的瓜分与掠夺,意味着他们生活成本的增加和生活负担的加重。在被称之为改革的社会过程中,社会不公的现象与日俱增,而这种不公平感,正在日益瓦解改革在普通民众心目中的正面形象。从另一个方面来看,1980年代广泛的改革联盟日益沦为狭小的改革既得利益集团。改革动力已经基本丧失。改革动力的丧失来源于现实中改革代价承担者的出现,以及人们对于自己成为改革代价承担者的恐惧。在最近10年的改革中,全国大约有6000万国有和集体企业职工被替代,4000万农民失去土地或人均占有土地不足0.3亩;7000万股民在股市中的损失超过1.5万亿;城市中1.5亿人或失去或应得而未得到社会保障,整个社会的基尼系数达到0.53-0.54之间,城乡差别达6倍之巨。这都是我们在考虑改革条件时不得不正视的因素。
从这个意义上说,我们现在也许需要一个“与民休息”的时间。
经济观察报:造成这个问题还有没有其它原因?是否可以说改革的过程在很大程度上已经失控了?
孙立平:这里一个关键的问题是,在改革深入的阶段,我们没有能力在全面转型阶段上采取不同于侵蚀阶段的改革策略,没有形成在转型阶段继续推进改革的基本条件。
依据苏东改革的情况,改革大体可以分为侵蚀与转型两大阶段。如果仔细区分一下,还可以加上重建阶段。侵蚀阶段的改革策略是个体性的自下而上对旧体制的瓦解,而转型阶段则是自上而下的大规模立法和制度建设。
在改革的初期,我们采取的是一种叫作“摸着石头过河”的改革策略。这个策略在破除旧体制的阶段上是适宜的。但问题是,我们在转型阶段仍然沿袭了改革前期的改革策略。比如,像国企改革这样涉及基本体制和重大利益关系的改革,既没有充分的社会讨论过程,也没有系统的立法。当去年关于国企改革的讨论进行时,一些省说,我们早就卖完了,怎么才讨论这个问题?对此有人形象比喻为,河上有船,岸上有桥,而我们却一意孤行地摸石头过河。有人将中国改革称之为渐进式改革。这是不确切的。事实上,我们在1990年代以来进行的一系列改革比休克疗法更为激进,如国企的改革和工人失业下岗。所以区别不在于激进与渐进,而在于规范与非规范。我们可以看到,我们的许多改革几乎都是以非规范化的方式进行的。我们现在改革中出现的许多问题都是与此有关的。
改革策略的转换需要以政治体制改革为条件。现在我们的问题,就是卡在政治体制改革上。由于政治体制改革的缺位,转型期需要的推进改革的机制无法实行。无论是整个社会对于改革的讨论,民众对于改革的参与,还是大规模的公正立法,都需要这个条件。我们在面临一种选择:要么以政治体制改革为条件,形成转型阶段所需要的改革策略,从而推进其他方面的深入改革,要么在政治体制改革缺位的情况下暂停其他改革。因为政治体制改革缺位的其他改革很可能将这个社会引入歧途。
关于立法的问题,我还要单说几句。我们现在除了立法滞后的问题之外,更重要的问题是有法不依。也就是说,虽然一些法已经立了,但并没有真正将法律作为推进改革和形成新体制的手段,人们习惯用的还是“政策”、“文件”、“决议”、“精神”等非法律的手段。在一些地方,甚至出现这样的一些规定,在重要改革中引起的纠纷,法院不予受理。广西壮族自治区高级人民法院于2003年9月就下发了一份名为“桂高法[2003]180号”的文件——《广西壮族自治区高级人民法院关于当前暂不受理几类案件的通知》规定:对于13类“涉及面广、敏感性强、社会关注”的案件暂不受理。其中涉及国企改制的就有:“四、因企业改制或者企业效益不好等原因出现的企业整体拖欠职工工资而引发的纠纷案件以及因劳动制度改革而出现的职工下岗纠纷案件”;“五、政府及其所属主管部门进行企业国有资产调整、划转过程中引发的纠纷案件;政府参与或者依据政府的指令而发生的政策性‘债转股’纠纷案件;因企业改制过程中违反民主议定原则或者因企业改制而引起的职工安置纠纷案件”。在这种情况下,改革的走样变形甚至某种程度的失控,就很难避免。
经济观察报:这是否意味着,正是由于改革中无法转换转型阶段的策略,使得改革成本出现了不合理的转嫁,并由此导致改革动力和共识的丧失?
孙立平:在改革过程中,有一对关系是很难协调的,就是建立新体制与实现社会公平,换句话来说,是如何用一种相对公平的方式来建立新体制或建立一个相对公平的新体制。在苏东,这个问题没有完全解决好,我们也没有很好地解决这个问题。这个问题不能很好地解决,改革动力和共识的维护就是一件困难的事情。必须看到,破除旧体制所需要的条件相对简单,那时最主要的问题是解放思想和克服旧体制既得利益的阻力。而建立新体制所需要的条件则复杂得多,需要更多更复杂的条件。
