马国贤政府绩效管理 马国贤:政府绩效管理

成果名称 政府绩效管理   成果类型 专著   出版时间 2005.5 出版单位 复旦大学出版社 成果内容简介 1.篇章结构、基本观点: 政府绩效管理(GPM),也称为预算绩效管理或绩效管理,是一项基于公共支出效率,以绩效目标、实施、绩效评价和反馈为基本环节的公共管理制度。

它始于1979年英国政府雷纳(Rayner)评估,是上世纪80年代以来席卷西方"政府改革运动"的核心内容,1993年美国通过《政府绩效与结果法案》并引进了该制度。

本人的研究始于1996年。我国2004年中共中央16届3中、4中全会,提出了科学发展观和完善社会主义市场经济体制"建立预算绩效评价体系"。本书是在此背景下,结合对政府预算的长期研究而编写的专著性教材。

本书出版于2005年,是最早研究政府绩效管理的专著之一。本书共分三篇10章:第一篇以政府的一般理论为起点,研究了财政效率理论;第二篇以预算为中心,开展了绩效管理中国化的理论和方法论研究,获得了一些重要结论;第三篇开展了对卫生、行政、文化、教育、农业、城市维护等资金绩效管理案例研究,附录:美国《政府绩效与结果法案》。

本书的基本观点:⑴通过剖析中外传统公共管理模式,得出了它们均属"过程管理",因而无法克服官僚主义、浪费和腐败三大难题,为此,绩效管理不只适用于西方,也适用于中国,它符合公共管理科学化和廉洁高效政府建设要求,是实践科学发展观,解决政府行政中三大难题的有效手段;⑵与传统的过程管理不同,政府绩效管理是一种基于结果管理的制度,由战略目标、绩效预算和绩效评价等三个环节组成,绩效评价是基础环节;⑶"一观三论"("花钱买效果"预算观、公共委托代理、目标-结果导向管理和为"顾客"服务)是政府绩效管理的核心理论,是建设绩效指标体系的理论依据;⑷提出了绩效评价必需遵守价值中立、公开、公正透明和回避等三原则。

2.主要创新和学术价值: 政府绩效管理改革要解决"要不要改"和"怎么改"两个问题。

前者仰赖于重视,而后者则是管理难题,即使西方国家的政府绩效管理改革并非都是成功的,这说明,路径和方法是难点和核心,要使政府绩效管理在中国应用,就必须结合国情,创立中国化的绩效指标体系和方法论体系。

本书的学术贡献:A.从公共管理科学化角度,论证了绩效管理与实践科学发展观,建设廉洁高效政府关系;B.结合政府预算研究,建立了基于"一观三论"的绩效管理方法论体系。

解决了在我国的国情下政府绩效管理应用上的难题,也弥补了这领域的空白;C.提出了基于逻辑分析法的绩效指标体系框架:投入指标、产出指标、能力指标和满意率指标。 ⑴与以往的社会改革的政治改革不同,政府绩效管理属于管理改革,它并非改革国家制度和政治制度,而是以财政效率为依据,革除传统行政管理上的弊病,建设务实、高效政府。

因而比起传统的政府改革,是一次低成本、低政治风险的改革,也是安全的改革。 ⑵结合公共部门特点,本书提出了社会的三种效率:经济效率、行政效率和财政效率的理论,指出:绩效亦即财政效率,是指公共支出的业绩和效果与预算支出之比,因而它是可以量化的。

质言之,绩效管理是一种基于绩效指标的管理,建立绩效指标是关键。

⑶提出了"一观三论"。公共部门业绩具有外部性特征,公共管理的难题是如何建立绩效指标体系。"一观三论"理论为之提供了依据:①花钱买效果的预算观:公共部门的业绩是通过花钱(预算)获得的,花钱是否"值得"(支出与效果的匹配性)是绩效管理的核心,也是个价值观问题,是政府无法回避的,公共支出项目化管理是政府改革的方向;②公共委托代理:公共权力来自人民委托,预算是受托资金,绩效评价就是用绩效指标和绩效标准评估受托人(部门和单位)是否忠实委托人利益;③目标-结果导向管理:指出绩效管理并非传统的过程管理,是基于结果的管理。

本书还应用事物运动的投入、过程、产出、结果和影响的五阶段理论,解释了"过程"与"结果"之差异;④为"顾客"服务:指出绩效管理是将抽象的"为民服务"具体化为"顾客"(公共服务受益人)服务,因而受益人满意率是绩效指标之一。

由于我国的政府职能广泛,公共支出复杂,无法用一套通用绩效指标来覆盖,"一观三论"提供了一个分析框架和绩效指标体系建设理论。

还应指出:"一观三论"并非本人原创,有关观点散见于西方政府文件、法律和案例中,我的贡献是吸收了各方成果,通过梳理形成较完整的体系。

从这点说,它也是国内外许多人的共同结晶。 ⑷在如何建设绩效指标体系上,本书指出:西方的平衡计分法存在某些天然缺陷,适宜于组织内部评价,而不适宜政府对组织的评价。为此,本书设计了基于投入、产出与效果、能力和满意率等四维指标的逻辑分析法。

并指出,将两种方法结合起来将形成完整的绩效评价体系。 ⑸以案例方式提供绩效管理实例。本书的案例个别来自河南等省绩效评价实践,大多是本人带领学生,通过课题研究而积累起来的。

通过绩效评价,证明了它们具有信息可靠、指标诠释能力强、区分度高的特点,对政府改革有参考价值。本书的案例分析采用了政策分析与绩效分析结合的方法,使之更具政策价值。 3.研究方法: 本书采用规范分析与实证分析相结合的研究方法,起点较低。

在规范分析上力图将复杂问题简单化,在政府职能、公共利益、预算理论、财政效率等方面均有树建。在实证分析上采用了政策分析与绩效分析相结合的案例法。如义务教育支出绩效指标来自本人主持的财政部、教育部《中国义务教育支出绩效评价试点》课题,是本人带领硕、博士研究生在银川市经1个月调查,经多次专家论证而形成的。

4.学术影响或社会效益: 由于"一观三论"具有较强的实践指导作用,较好地解决了政府绩效管理的方法论难题,推动了政府改革,因而本书受到政府机构重视,也为越来越多国内同行认同: ⑴2005年,应财政部监督局之邀,对全国财政监督干部讲授了《政府绩效管理研究》为题的讲座。

⑵2006年获财政部"许毅财经科学奖励基金第一届优秀科研成果奖"一等奖(2006.5.18)。 ⑶2005年来,我们应用"一观三论",联合江苏省财政、教育厅,对全省8000多所中小学开展了义务教育支出绩效评价,并对部分高校开展了绩效评价试点。

虽然通过指标分析,江苏省义务教育总体是好的,但在义务教育绩效评价报告中,我们也反映出以下问题:①按统计结果,全省中小学有59亿元贷款。中小学经费由政府包干,出现贷款属反常现象,为此提出了财政化解建议;②从教育质量、生均成本和"两个(学生家长和教师)满意率"等3项指标看,苏北均处于全省较低水平,为此,建议省政府加大对苏北义务教育转移支付力度。

在省政府领导下,两项建议得到落实;③通过对10所高校绩效评价试点,提出了稳定规模,提高质量,提高就业率、化解债务的政策建议。省政府采纳了该建议,2007年来将化解高校债务列为重点。目前,该省绩效评价已扩展到职业教育、农业综合开发、社区卫生院建设等方面。

苏州、无锡还扩展到对项目的前期评估,由绩效评价进入绩效管理,"一观三论"也为各级政府接受。 ⑷2007-08年,中心联合镇江市财政,开展了对失业人员再就业工程支出、产学研资金的绩效评价,促进了财政、劳动、科技部门对资金绩效的重视,起到了价值导向作用。

2008年该市按两个报告的政策建议,对再就业工程支出和产学研资金进行了绩效预算改革。 ⑸2007年,中心联合浦东新区财政局、社会发展(教育)局,开展了对浦东新区义务教育支出绩效评价。

通过指标对比,在肯定其义务教育业绩的同时,对个别学校教学质量不高,农民工子女入学率低等问题提出了政策建议。该成果获2008年上海市社科优秀成果奖。

目前,新区绩效评价也延伸到公安支出、城区卫生支出、职业教育等,成为综合改革试点的突破口。 ⑹该书的有关内容,笔者先后受邀对广东省、江苏省、河南省、河北省、辽宁省、青海四川等省财政干部,徐州市、广西钦州市政府、以及清华大学管院、中央财大、西南财大、兰州大学等地演讲,听众达数千人,反应热烈,许多人索要讲稿。

⑺2008年我校正式将《政府绩效管理》作为研究生、博士生和MPA学生的必选课程。

成果社会反映 1  "你中心赠书《中国义务教育转移支付制度研究(课题主持人马国贤教授)、《政府绩效管理》(马国贤教授蓍)我们收到,十分感谢。我们认真阅读后认为,这两本书研究的问题很重要,所提出的观点有创新性,研究资料翔实,研究方法科学,这对于我们当前研究《义务教育法》的修订问题,有着重要的参考价值。

"----全国人大教科文卫委员会2006年1月5日(附件3) 2   本书出版后,社会反响强烈,现正进行第三次印刷。

本书语言简洁,深入浅出地阐述了绩效管理的原理、方法和相关案例,适合公共管理专业、财政专业本科及研究生教学使用。该书具有一定的前瞻性,为相关部门开展绩效评价工作、推进政府绩效管理提供了理论和方法论,受到了实务部门欢迎,并应用于政府绩效管理改革。

----复旦大学出版社 2009.4.16(附件4) 3   上海财经大学马国贤教授认为:"绩效管理"是根据财政效率原则及其方法论,形成以绩效目的为主的公共支出管理制度。

他将政府绩效管理的基本理论体系归结为"一观三论",即"‘花钱买服务、花钱买效果’的预算观"、"公共委托代理理论"、"目标结果导向理论"和"为顾客服务理论"。

该理论对于高等教育绩效评价的理论和实践研究具有重大的指导意义,成为高等教育绩效评价指标体系设计的理论基石。----魏良华:我国高等教育财政预算管理模式改革研究《会计之友》2008年 第25期 4   国内学者对公共领域绩效的研究最近几年才刚刚起步……。

理论研究方面的代表性成果是财政部朱志刚副部长《财政支出绩效评价研究》(中国财经出版社2003)从财政管理的角度财政支出的绩效评价问题的研究,以及上海财经大学的马国贤教授从财政效率的角度对政府绩效管理问题进行的研究(见马国贤著:《政府绩效管理》,复旦大学出版社,2005年10月版)。

----安秀梅:北京市高校科研专项经费绩效评价体系和管理机制研究 北京市哲学社会科学综合数据库管理系统2007.3   5   据不完全统计,仅2007-2008年浦东新区实施绩效评价项目共82项,覆盖的财政资金达183亿元。

这些成果,都是在"一观三论"的理论指导下取得的。 ——上海市浦东新区绩效评价中心(附件2)                                                    成果引用或被采纳情况 1.

引用:据南京大学CSSCI统计,2006-2007年被引7篇次。据我校研究生不完全搜索,该书2006-09年被引用60次以上(见附件5) 2.

光明日报2008年4月30日刘国永:《绩效评价是高校改革的推动力》(附件6) 4. 江苏省财政厅采纳及评价(附件7) 5. 镇江市财政局的采纳及评价材料(附件8) 6.2005年 财政部干部教育中心将《绩效评价》内容进行了授课。

(附件9) 成果获奖情况 1《政府绩效管理》获财政部"许毅财经科学奖励基金第一届优秀科研成果奖"一等奖 2006.5.18 (附件1) 2.成果《浦东新区2006年度义务教育支出绩效评价报告》获上海市2008年哲学社会科学内部探讨优秀成果奖。2008.10月(附件2)