高培勇赤字10% 高培勇:2016年中国实际赤字远超10%

本文为凤凰财经根据社科院经济所所长、社科院财经战略研究院前院长高培勇在东兴证券举行的“权威专家解读2017年财税政策最新动向”小范围交流会上的演讲速记整理,未经作者审核

按原则我定的题目叫《2017年财政政策前瞻》,我觉得话题可能大了一点,现在我还做不出来。所以我加了一个基本脉络,基本脉络就是我想到和今年财政政策有关的几个问题,跟大家做一点梳理。

讲到今年财政政策。第一个问题就是财政赤字。

财政赤字这个概念大家都懂,而且经常还做国际比较。但是在中国,谈到财政赤字的时候要做区分,一个叫做名义财政赤字,另一个叫实际财政赤字,这是完全不同的两个概念。

名义财政赤字讲的就是财政预算的赤字,官方术语叫做一般公共预算。每年两会上财政部会给大家报预算,政府工作报告当中也会提到预算,提到的预算赤字称之为名义的。

另外一个赤字是实际赤字,实际赤字就是全部的政府收支。目前来讲,新预算法规定是资本预算,资本预算加总求和之后,我们算的这个赤字是多少?也可以换一个口头说法,叫做全口径赤字。

这两个概念不是一回事。我记得97年,那时候**主政,他让我讲费改税,讲费改税的时候从哪入手?我一上来讲的就是,中国的财政收支不等于政府收支。我从这个概念说的,那是在20年前。当时大家很不理解,说怎么回事?你走出中国的国门,你到任何一个国家,政府收支,财政收支它是一个概念。像美国收入多少,加上州和地方多少,都是收入与支出,完全是一回事,我们不是。

为什么呢?就是改革开放以来,就是为了搞活经济,在政策上是允许各级政府跳出财政预算,有一部分自收自支的项目。这30多年来,我们一直有这样的问题。这个问题后来得到一定的解决,但是到今天还没有完全的解决。

不管怎么样?我们在讨论财政赤字的时候,千万千万要考虑到特殊国情。当有人讲财政赤字的时候,一定要区分,他讲的是哪一块、哪一种口径的赤字。如果讲的是一般公共预算性赤字,就按照一般公预算赤字给他对答。他要笼统地讲赤字,特别要小心了,因为很多专家不知道这个情况,就会有一些不切实际的发言。这是一个问题。

那么全口径的收入大概是怎么一种情况呢?目前来说有这样几块。

一块是税收收入。在全部的政府收入当中,它占54.39%,这是2016年的数字。

除此之外,在财政预算当中,还有一块非税收入,纳入预算的非税收入,占11.9%。

第三块是政府性基金收入,占4.27%。

第四块是土地出让金收入。

第五块是社会保障费的收入。

第六块是国有资本的经营收入。

所以大家经常用全口径预算收入的时候,我们把这几块收入做个加法。目前来说,非税收入加上税收收入,是一般公共预算的收入。政府性基金收入,加上土地出让金收入,就叫做政府基金预算的收入。第三块社会保障费收入,这一块请大家特别注意,它不是全部的社会保险基金预算收入,为什么呢?因为中国目前的社会保障费收入大概是4万亿,其中有一万亿是从一般公共预算对社会保险基金预算的一个补贴,要把这个扣掉,还剩大约3万亿左右。

最后一块是国有资本经营收入,是很少量的。通过国有企业利润上缴的渠道,交上这部分钱。

这几块收入,我们是要知道的。我们把2015年收入,换成竖表之后,可以直接地感受到全口径预算收入大概有多少?剔除像财政补贴这样重复计算的部分,2015年全口径的政府收入是22万9000亿,说个整大概就23万亿的样子。23万亿当中,一般公共预算收入是15万亿左右,大概占66.29%,其余的收入就是政府基金收入,社会保险基金收入,国有资本经营预算收入,大体上是那么一个情况。

说到名义赤字和实际赤字的时候,需要注意一个变化,这个变化发生在2015年和2016年之间。在2015年包括2015年之前,我们发现其实中国的名义财政赤字经常出现的问题,就是它的赤字率其实是不高的。大家可以看到,名义财政赤字也就是在比2还低这个点上。

但是从去年2016年开始放水,一下跃升到3%。大家经常谈到的财政赤字率,一般经常谈到的就是2016年3%这个比例。但是2016年之前不是这样一种情形。2016年之前,2015年再往前,大概什么情况呢?那个时候就名义财政赤字和实际财政赤字来讲,是名义财政赤字大于实际财政赤字。

那时候,一般公共预算赤字表面很高,比如说2015年列的是16200亿,但是,因为政府性基金预算和其它方面的预算有赢余,四本预算一相加,一冲抵,我们看到的是2015年的实际财政赤字只有11131.

9亿,这是2015年的情形。所以2016年之前,那个时候我们经常谈到的问题,就是积极财政政策的扩张力度是不是达到了预算的目标?有人讲财政政策并不积极,原因在哪呢?赤字没有用足。

为什么赤字没有用足呢?其实讲名义财政赤字的时候,用足了,就是16200亿。预算是16200亿,到决算的时候也是16200亿,我们先不说它怎么得出来的这个数字。可是呢,一压差,把全部的政府收支一冲抵,就变成了实际财政赤字小于名义财政赤字。

到了2016年之后,情况就有所不同了,2016年的实际财政赤字是多少呢?我不说数字,大家可以根据情况做加法。名义财政赤字是21800,这个数字都知道。但是2016年的赤字不止是21800,这只是名义财政赤字。

现在就要把另外三本预算的赤字加进去。

第一个需要加的,就是地方专项债券,这个多少?4000亿。地方专项债券,这个列在哪了呢?列在政府性基金预算的账下了,有4000亿。这4000亿肯定得算做财政赤字,发改委认帐的。这是第一道加法。

第二道加法是地方置换债,地方置换债是52700亿,去年投放的指标。大家做研究的时候,都知道一条,置换债只是在债这个口径上做加法,但是一般不会加入到赤字当中去,因为每个国家国债到期了,都是新债和旧债置换,置换的时候不加赤字。所以很多人就认为,这5万多亿这个置换债不计赤字。但是换一个角度,中国的特殊国情是什么呢?就这52700亿,从来没有被计算过赤字,这个大家想想是不是这个道理?

在2015年之前,预算法明确规定,地方政府不允许发债,地方政府的预算不允许给赤字。所以那个时候,就说2016年发的12000多,不说2015年以后还继续发的这个东西,这5万多亿在它出生的时候,当做私生子处理的,就没有上户口,大家听明白这意思。

任何国家你去看它的国债余额怎么来的?是历史上历年财政赤字的累积。大家做宏观分析的时候,知道这个概念吧?你看哪个国家说美国国债余额多少,它一定是历年财政赤字的累积,因为它都是滚动的。

但是你讨论到中国的国债余额的时候很有意思,我们在2015年新预算法通过之后,一下子把地方政府原来发的债承认了,允许置换了,现在承认了大概有15万亿左右。这15万亿,一下子加到国债余额上来了。

**政府的国债,加上15万亿的地方债,突然之间余额增加了。但是你往历史找赤字的时候,没有这个余债。换句话来讲,对于整个的15万亿,据说今年还在增加,不在账上的还有,咱不说那个,就这笔钱,它是没有进入过流量的条件下,直接进入存量,该怎么去计算?这是一个很大的问题。所以这个请大家讨论。

第三,叫做长期专项建设债券,这就是过去所在的发改委在去年发的债。他们是怎么发的呢?以发改委的名义向国开行,向农发行发行这种债券,这种债券名义上有点像金融债的意思。这笔钱筹上来之后,由发改委作为投资项目的资金来用,到融资平台。

大概到了8月底的时候有1.8万亿,后来没这个数字了,不公布了。这1.8万亿表面上你可以说它的部分算国债,但是后面归的条件很有意思,叫实行财政贴息,**财政贴息的比例90%。做金融的都知道了,借债规模的大小,决定于你愿意付出多少利息。

如果是零利率,对我来讲能借多少借多少,借一万亿我也愿意。我之所以借1.8万亿,是跟我能付多少利息直接相关的。就跟做房贷一个道理,如果买房子是零利率,人家给你贷100个亿,我相信大家也是愿意要的,干吗不要?但是它有利率,你得算一算我能支付多少利息?

所以如果90%的利息是**财政拿钱的话,这算什么债?准国债都不是,准国债只是担保,没有说给你贴息的。在准国债基础上又加了一个贴息,你怎么算?这是一道加法吧。

还有一道加法叫做产业投资基金,这就是目前的融资平台债。这笔钱到现在应该是一个无底洞,大家不知道发了多少。各个地方目前都是这种情况,PPP其中的政府的资金来源靠什么?就是靠这种不叫融资平台债实际上就是融资平台债这种东西。

试着做一个加法,按照我的说法,就是去年的一年,我们的实际赤字其实远超10%。就是那1.8万亿,财政贴息90%,我打个九折算一算是多少?对于整个资金借贷市场的冲击量,想一想多大?千万不要直接拿21800当做财政赤字来处理了,只有中国这种特殊国情条件下,才有这样的问题,这是我想跟大家说的一件事情。财政赤字是这样来算的。

第二说减税。

2016年中国财政赤字一个非常重要的投向,就是支持减税。**总理去年的工作报告讲,财政赤字增加了5600亿,财政赤字的增量主要用于支持营改增。

谈到2017年,2017年大家可以看到本届政府一直强调的减税降费。我相信政府工作报告3月份发布的时候,减税降费仍然是财政政策的中心内容,因为没有别的事情能够体现2016年财政政策的政策,就是减税降费。

刨开经济形势的变化不论,也刨开财政政策的目标取向不论,大家要搞减税,一般有几种办法?征税的目的是为了征政府支出,所以千万千万不能刨开政府支出去谈减税,如果刨开它去谈我相信哪届政府都会说最好一分钱税不征,最好把税都给大家,减掉算了。但最大的制约条件是政府要花钱,去年政府花的钱是18万亿,今年在18万亿基础上还得做加法,哪怕加5%,你算算得加多少?这是一个既定的量,是不变的。

所以有几种情形可以支撑减税的目标。第一种情形,政府支出规模不变,怎么减?第一个办法,就是税制的结构性调整,增减互抵。什么意思?减一块这个,增一块那个。比如说,像过去的说法,叫做减费增税、费改税,我们搞过这个东西。

第二种办法,减间接税增直接税,通过营改增把间接税减下来,再通过个人所得税把税征上去。第三种办法,我减企业税,增个人税,做结构性调整。所以过去经常听到的减税的称谓,叫结构性减税,结构性减税潜台词是说不减税,总量不减,但是结构出现变化了。这是第一情形。

第二种情形,政府支出规模依然不变,还是18万亿,以融资方式替代,什么意思呢?假定说去年到2017年为例,减了5600的税,减完之后呢,支出没变18万亿,怎么办呢?赤字增加5600,仅仅是赤字增加吗?不是,赤字增加之后干吗?要发5600亿的债。

所以从根本上说来,就是有偿性的融资方式,替代了无偿性的融资方式。今天我想在这里花1000块钱,我说我收大家1000块钱讲课费吧,这是一种办法。后来我说,今天心情好,我不收大家1000块钱了,我找大家借1000块钱我来花吧,就是这种替代,没有变化,我还要花1000块钱,这是第二种。

第三种情形就是政府支出规模和税收同减。我减5600亿的税收,我同时要减5600亿的支出。

这是三种不同的办法,都通向减税的目标。现在我们要问的是,我们要哪样方法?这是要和经济形势的变化,和财政政策,宏观经济政策的取向连在一起的。

我们先看第一种,结构性调整。我们注意到现在讲的宏观经济形势变化的时候,一个词叫经济发展新常态。现在的宏观经济政策取向叫供给侧结构性改革。大家记住这两个方面的目标,我们来考虑。

第一种办法行不行?我们说行,现在目前来讲不是最好的办法,也是一种好办法。政府支出规模是不变的,正好符合我们现在政府支出的一种需要,你要政府减点支出是太难太难的事情了。大家跟政府部门打交道久了,就知道政府支出减下来非常不容易。

同时,如果政府支出不变最好的办法就是稳定税负,别增加赤字,增加赤字这将来的风险多高?好了,说支出规模不变,税负也不变,那么要减税,我们就要看要减谁的税了。大家说现在企业困难,那好了,我减企业税行吗?减企业税就要增个人税。纳税人就是要企业税转向个人。我减间接税行吗?可以减间接税然后增直接税,对吧?我减费可以增税,做这种结构性调整。这是一个办法。

这个办法在目前条件下实施,应该是皆大欢喜的。但是这只是表面现象,理论上大家都很认可,也都很欢迎,可是实际一做,马上就走不动了,为什么呢?比如说增直接税,增直接税实际上是增个人税,增个人税在中国行得通吗?

我们别说别人了,就说我们在座的各位,要通过减增值税5600亿,然后把这5600亿转到个人所得税上来了,现在中国的个人所得税是多少?是7000多亿,不到一万亿。增个60%、70%的个人所得税,马上就不干,肯定大家都不干。

别说各位,就说中国的社会精英层,两会代表,委员马上要开会了,还没等开会,昨天在经济50人论坛上就有人提出来了,要提高所得税起征点,提高个人所得税意味着什么,要减个人所得税,不是要加个人所得税。两会一开,马上又是一片提高起征点的呼声。是这样的情形,走不动啊。

三中全会确定的目标,就是要逐步增加直接税比重,潜台词要减间接税,给企业减税,给个人增加税。这是优化税制结构,也符合世界税制结构的一个发展方向,不管怎么论证,都没问题。特别议论到公平正义的时候,公平正义的税收体现在哪呢?征税的时候得跟个人的收入,个人的财产得连在一起。

不能把所有的税收都放在消费领域。放在消费领域,表面上谁买得东西多,谁负担税收多,谁买得东西多,其实相对就比例来讲,是穷人买得东西多。收入花在消费上的比例肯定是穷人多,所以这个是不大对的。