高培勇财政学科 社科院财政与贸易经济研究所副所长高培勇讲话
暨2005年中国社会经济形势分析与预测国际研讨会
时间:2004年12月1日下午
地点:北京国际会议中心二层第会议厅
主持人:发现杂志社社长夏令生
嘉宾:
王大用 国家开发银行专家委员会常务副主任
林毅夫 北京大学中国经济研究中心主任
陈 放 北京创意村有限公司董事长
高培勇 中国社会科学院财政与贸易经济研究所副所长
主持人:谢谢著名的策划大师陈放先生。下一位我们演讲的嘉宾请高培勇教授。
高培勇:女士们先生们大家下午好,论坛进行到现在这个时间大家往往是比较疲劳的时候。所以我简单的讲一讲。大家知道我们中国十年之前,94年开始实施,那一次的中国的税制改革是历史上规模最大,影响最深远的,我们用新税制来概括他,到十年之后我们又在谋划新一次的税制改革,为了和上一次有所区分,给他起了一个特殊的名称叫做新一轮税制改革,我们今天想花一点时间把这三个方面的主要问题跟大家做一个报告。
希望对大家在从事的时候有所帮助。
先请大家随我一起观察一下,我们今天所处的两个背景,背景之一我们税收在今年出现了高速的增长,大家知道今年的1到6月份中国税收增长很高,到9月份增幅为26.3%,如果大家对中国税收的发展轨迹有所记忆,应该可以看到今年的增幅只不过是前十年的一个延续。
过去9个月当中每个月都在增长,到年底我们可以讲全年税收增加5000亿元到6000亿元人民币,是完全可以实现的。因而这给我们带来了一个大的问题,表面看起来不是问题,但实际上在中国特殊的国情下会演化为复杂的问题,就是对于超生出来的收入如何处置。
按照现行的体制安排应当是直接转化为政府部门的支出,就是今年政府部门收入多少要支出多少,不过大家熟悉政府预算编制规律的人知道,今年的支出盘子如果做大了,明年的支出基数还是进一步做大。
明年的税收计划基数也会进一步做大。所以做理论研究的人,做政策分析的人会提出一个问题,究竟我们需要多少税收,究竟目前税收收入的规模,是我们在94年规定的时候想要的收入,如果我们的任务是编到每一年税收收入的预算,不要让它超出计划如此之多。
因为很多之所以出现这种增长还是我们对税收收入的规矩把握不准,如果不是那么抓紧进行新一轮的税制改革,使它回到我们想要的水平,因而我们知道这样的特殊背景实际上突出了新一轮税制改革的必要性和紧迫性。
第二个背景,还有几天2004年的中央经济工作会议就要召开了,我们正在期待着这一年的中央经济会议,为来年的宏观经济定调,来自各方面的信息已经传递给大家,明年财政政策要实行专向调整,那就是实施6年的财政政策,走向稳健的财政政策,事实上稳健的财政政策早就有呼吁了。
今年的5月27号世界扶贫大会在上海召开,会议到尾声的时候,财政部长到会致词,致词本来是非常短的,但是致词之后各方面的人士提出了一系列的问题请他回答,所有的问题集中起来,无非是讲宏观经济环境已经发生重大的变化了。起码对98年启用经济政策的时候不是小的变化,而是翻天覆地的变化,但是财政部门发出的财政政策依然是积极,人们问为什么财政部门,财政政策总是以不变应万变,在那样特殊的发问之下,他做了回答。
说随着宏观经济变化财政政策也要变化,这就是有关中国财政政策表述的一个重大的转折点,所谓中性无非就是财政收支,从扩张性的轨道逐步的退出来,而走向收支平衡的道路。即将召开的中央经济会议给下的定义是松紧适度,所以我们可以认为稳健的财政政策是中性的政策,这就是今年5月份以来,围绕所谓中性财政政策做出的一个统一的规划。
不过在我们预计财政政策实行专向调整的时候千万不要理想化,因为我们已经实行了六年的财政政策,我们不能指望在实施稳健的财政政策的背景之下,政府的支出会有多大幅度的减少,政策的财政赤字会有多少的削减。那么在这样一种层层的制约因素的一种交互的作用当中,能够有所动作,很可能是在财政支出结构上有调整,其中的一个调整就是把财政支出当中的一部分钱让出来用于启动方方面面的改革,改革样花钱,但是花在改革上的钱和其他的钱不同。
当我们初步把握了有关金融税制改革的两个重大背景之后,我们探讨一个内容比较容易,事实上关于新一轮税制改革的方案早就对外正式发布了。我这里把有关新一轮税制改革具体的方案用几个要点概括出来。叫十二次原则加八项内容。
每一次都会提出不同的指导思想,以表明这次改革想干什么,最后达到什么目的,这一轮的改革有12字来表明。用这个和以前的对照发现他们具有明显的差异,主要的差异在于上一轮的税制改革是一种颠覆性的税制改革。而这一次税制改革主要在技术的操作层面。
它是在已有税收制度基本框架的基础上,着眼于完善性的,因此它的动作不是很大的。为什么这样讲,大家可以稍微回忆一下,上一轮的提法是16个字。随便拿出几个字提议可以看到他的颠覆性的意义。比如统一税法,今天我们听到统一税法的时候,他们认为是正常的一个事儿。
但是在10年之前,统一税法的时候是遭到非议的,非议是两个方面,其一中国的经济发展差距社会发展水平千差万别,为了能够以统一的制度去面对千差万别的客观经济发展现实,我们经常说的一句话叫做因地制宜。
而中国改革开放是梯形的,当你提出用统一的税法面对全国的土地的时候,就有人问你还要不要给特区的优惠,还要不要给开发区的特殊安排如此等等,因此在那个时候用统一税法,作我们的改革的原则是要用很大的勇气的。
再比如公平税负,这个在今天我们都习以为常,大家认为这就是我们应该遵守的税收的原则,但是十年前不一样,有人问中国的企业是所有制的差别的,对不同的所有制实行统一的无差别的待遇,还要不要坚持公有制的主体地位如此等等。
大家可以体会得出。所以我们说那一次的税制改革,的确是有一种带有伴随着市场经济体制的建立,而重新构建与之相适应的税制体制的特殊的希望值所在,对照那一次我们今天可以这样说,正在进行当中的新一轮税制改革不会打破原有的大的格局,而是在这个框架之内做进一步的小幅度的回调。
第一项内容是完善出口退税制度,这个在去年10月份已经公布,今年1月1号在全国实施,到现在将近一年的时间过去了,由于他写在税制改革8个内容之首,所以我们认为,它的正式启动事实上是新一轮税制改革开始的标识所在,到目前位置可以肯定,政府在企业之间在出口退税上的问题已经基本到位,剩下的问题是政府之间的利益和成本的分配问题。
第二的内容是统一各类企业制度,我们虽然加入WTO几年了,但是中国的内资企业和外资企业之间存在的制度还不完全一样。其中重要的是内资企业所得税和外资企业所得税要实行两法合一,这一点我想不管是国内的还是国外的都深有感受,我们带来的是内资和外资的企业相差10个百分点,让内资企业背负着比外资企业高达10个百分点税收的差异去竞争,那结果可想而知,所以必须要改革。
第三是增值税的改革问题,在十年之前,设计增值税的时候,那个时候我们不知道生产型增值税的种种弊端,也不知道世界上实行的增值税的类型大多数是消费型不是生产型的。但是当时的背景促成了这样一个方案的形成。大家还记得92年93年到94年的时候,中国处于一种恶性通货膨胀的环境当中,来自企业固定资产投资的通货膨胀势头是非常猛的。
如果当时设计出一个增值税,在相当程度上是主张固定资产投资规模膨胀的势头,所有的手段都用来抑制通货膨胀的时候,新的政策的出台也要打上反通货膨胀的烙印。
第二主要的问题是提高政府的财政收入,怎么去增加,所以在当时的背景条件下肯定是着眼于做大增值税,这两个背景是当时出台生产型增值税特殊的原因。
现在的问题是十年之后的今天我们财政收入已经不说达到锋利的程度,但是对于十年前是今非昔比,今天虽然我们面对通货膨胀的威胁,但是现在的经济形势和十年前有相当大的差别。允许企业将投资固定资产所含的税款纳入到抵扣的范围内是可以的。
第四是消费税,消费税是附加税,是附加在特殊商品之上的税。这是一个与时俱进的税种。十年前大家看到人家洗澡用洗发液的时候,大家脑子中的想法是什么呢?说这个人可能是比较富裕的家庭,因为当时我们刚刚结束了用香皂,看到这个以后就想肯定是比较富裕的人才能使用,但是十年后当您看到有人洗澡不用沐浴液的时候你就想要么这个有特殊需求,要么就是比较困难。
所以我们今天做一个事儿,把以往认为是奢侈品,而今天成为生活必需品从消费税中请出来。
有很多消费品的范围在今天是奢侈品,但是在过去的时候没有想过,我们还要把它请到这个税种当中,这就是消费税改革的缘由所在。
第五改革是个人所得税跟大家相关。中国的也好,世界的也罢,除了给政府带来收入的基本功能之外,重要的是用他来调节人与人的收入分配水平。中国的收入分配水平的差距已经够大了,理论届有各种评价,我不用说,我想说的是十年前当我们设计个人所得税的时候,并没有想用他来调节人与人之间的收入差距,但是我们想那个时候我们的收入差距不是没有,但是很小的,和今天相比不能同日而语,在那样的情况下,我们赋予它的功能就不会像今天这样繁重,像今天这样给予高的期望值,但是今天我们面对差距越来越大的局面的时候,我们就不能不对个人所得税改革了。
我们的个人所得税可以分为若干。每一类所得税适用一套规定,有一套税表对他。每一类所得税都是实行的,是在那一个环节领取收入的时候由收入的单位扣除的,最大的优点是便于管理。但是我们知道,人与人之间的收入分配差距最好的办法是以人为单位,把所有的收入来源加总求和,和另外一个人做比较,因为每个人收入获得的渠道是不等的。
因而世界上关于个人所得税的发展趋势是由分配逐步的走向综合,或者是实行分类与综合相结合。我们现在的水平虽然不能一下子走到综合,但是提出这个综合的方向还是必要的。
第六是城镇建设税费改革的问题。中国是一个税收高度集中的国家,不可能在中央没有做出统一部署的情况下,让某一个地方单独去实行这一个税种,但是中国开征物业税是势在必行的。物业税是从香港过来的概念,它实际的意思是房地产税,房地产税又属于财产税当中的一个系列,我们中国现行的税制体系当中,大家观察一下就会注意到基本上是没有多少财产税这些税种的,有的也是图有其名,这是我们在调节贫富差距的时候所遇到的一个软肋。
最近遇到两个事儿,一个是我们系统一个非常著名的经济学家评论现行的税制,他说从整体上看是一个偏袒富人的税制,他说你看所有的税种放在一起都是大众的,没有专门针对富人设置一种或者是几种的税收,目的是为了调节贫富的差距。
我们看的确我们的财产税到现在为止还没有正式的启用。
第二今年的10月份在人民大会堂召开了2003年中国纳税企业百强榜的新闻发布会,按各类企业排榜,这是第四次发布了。每次发布纳税百强榜我们会看到这样的事情,人们总把这个榜和中国的富豪榜相对应。今年会议刚结束马上记者就围上来提问,说你看前几年就有这样的说法,今年刚刚公布了富豪排行榜,你们又拿到了一个纳税排行榜,我们发现很多的富豪都没有在这儿出现,他是不是这些富豪偷税是不是要追究啊。
简单的回答很容易,但我想到了社会学家的一句话我这样解释的,我是可能有偷税的情况。
但是除了偷税方面的原因之外,我们还必须注意到中国的税收体系当中关于财产税的缺失问题,大家知道人与人之间的贫富的差距应当是通过三个方面的视角测的。
一个是收入。第二是支出或者是消费。第三是财产。我若干年积累的财产比你多我也比你富有,前两个指标叫流量方面的指标,后一个是存量方面的指标,而我们现行的体制当中,大量的是在流量的,都是在流量方面是调节贫富差距的。
而基本上没有什么税种去触及到人们的财产,而事实上人与人之间贫富差距重要的决定因素我以为不在流量,而在存量,正因为存量比别人大,才能获得收入,去花费你的支出,所以我们看到类似物业税的出台是势在必行的。
第七项改革是中央和地方的关系问题。我提醒大家注意这里是税政管理权,而不是税收管理权,因为我们不可能在高度的背景条件下,给地方多少相应的税收立法权,松动的只能是规定一个幅度,在这个幅度之内让各级地方政府进行某种调节,就是限于税收政策层面的管理。
第八是城乡税制的统一化问题。中国的农民除了城市居民承担的税收之外,来额外背负着农业税,如何消除农业税始终是困扰政府的问题,不过今年这方面的好消息连续不断,我们已经看到农业税已经由国务院出面,全部在三到五年之内全部取消。这是我们关于新一轮税制改革内容的一个基本的图解。
不过大家注意,这8个方面的内容并非是齐步走的。这个税制改革是渐进型的,因而我们在这8项内容当中寻找近期排在前位的改革。根据我们的理解在8项中在前列的主要有三个。第一是增值税允许社会投资含税款与抵扣,我们看到从今年10月份开始,在东北地区8个行业已经开始改革的试点了,而且可以看到因为增值税的改革不能让一个地方独立的改革,所以试点的时间不会无限期的拉长,只能在试点取得经验之后迅速的推广。
因而我们预期这个改革的进程是比较快的,大家关心它的效应。给我们企业居民带来什么样的影响,我想效应可能是多的层面的,但是最集中的环节大家关注的是税负的变化问题。
经过测算现在比较准确的数字是东北三个省增值税的转型改革政府要付出150亿元税收减少的代价,反过来讲这150亿元要从政府的口袋里转到东北企业的口袋里,在全国如果这个方案向全国推广政府将少收1500亿元的增值税,这1500亿元将从政府的口袋里转到人民的口袋,这是我们说的第一个重点。
第二个是两法合一,就是我们内资企业和外资企业合并的问题,我们刚才讲这两个税法的合并要一起进行,对内资企业而言是减负的。因为两法合一的基本倾向是内资企业向外资企业的所得税靠拢。对外资企业所得税来讲可能会出现有增有减的格局。把两位企业放在一起,算大帐我们可以说全国将一年少收500亿人民币的所得税。
第三个重点农业税制。对农业税的改革最初的目标是给农民减负,目前是给他们增加一点可支配收入。而且我刚才也讲了,从今年开始这方面的改革步子大大加快。我们需要关注的是全国将给农民增加多少收入,我们这样算如果把农业特产税取消的因素考虑在内,如果把全部的农业税全国的取消,两者相加将有700亿元的收入由政府部门转到农民的家里,所以我们说这整个税制改革方案的8项中,仅仅其中三项内容将会按03年的数字计算,将会有2700亿的收入由政府部门进入到民间部门,媒体也这样概括,叫做新一轮税制改革的成本至少要在2700亿元人民币左右。
而且大家注意这是根据2003年的数字测算出来的,如果按照04年的数字测算可能带来的影响还要进一步加大。
这是全国各省市农业税减免情况的汇总材料。总的看改革方案比较适合中国国情各方包括企业,包括居民在内对新一轮税制改革的启动,已经形成了好的势头,大家希望快一点的出台,但是我们看到的状况不令人满意。比如说东北的改制试点早就应该在4月份启动,但是直到9月份才形成比较好的方案,10月份才开始启动。
只是农业税的进展比较快,大家问为什么已经写入的东西,为什么实施起来不是那么领人满意呢?即使他所遇到的障碍始终是两个,一个是收入方面的,我们都已经知道,新的税制改革要花钱。
所以政府能不能承受这方面的负担,能不能经得起财政收入减少的振荡始终是一个问题。其二今年以来关于经济过热这样争论一直存在,而这一轮的税制改革是以减少政府收入作为基本的,所以很多人担心,新一轮税制改革大量的收入进入民间的可支配收入,会不会一下子转化为固定资产投资进一步膨胀的资金来源,形成所谓逆向调节。
关于这两个方面的难题,事实上一直是困扰新一轮税制改革没有启动的原因。这一段我们做的工作不是优化税制改革的方案而是破解难题,现在可以看新一轮是要花钱的,要启动就要把该花的钱备好,那么就要找一个适当的时机,什么时候钱都什么时候启动,我们发现现在这个时候最近这一、两年就是中国政府收入增幅最大的时间。
为什么这样讲?从94年以来中国的收入一直在高的增长,每年政府分析究竟什么原因支持了税收的增长,政府用三个因素解释。第一经济增长。第二政策调整。今年有一个政策或者不叫政策叫通货膨胀带来的税收收入增长。
第三个因素是加强税收的征管,税务局这几年一直在增加征管。我们说这三个因素组合在一起就支撑了过去十年税收的增长。除了第一个因素可以依赖以外,后两个方面的因素都是不可持续的,你不能只要政府不断的出台政策来支持政府增加税收收入,也不能指望我们永远生活在通货膨胀的环境中,同时也不能指望税收收入的增加完全依靠税务局增加,征管的努力实现。
我们税务总局部有一个统计这样讲,1994年进行税制改革的时候,那个时候我们只有50%多一点,也就是说按照制度如果征收百分之百,只有50%可以上交国库当中,经过这十年的努力,税收已经由50%提升到70%多了。
这就告诉我们过去我们是在50%之内去增加收入,今后我们要在30%甚至是20%当中去增加收入,这一切告诉我们,现在是中国税收收入的巅峰时期。大家从这个图形可以看到,这个增幅进入了比较大的平台,不会再出现跳跃式的增长。
第二个时机我们刚才已经讲了,实施了六年和七年之久的中国机制财政政策,从今年下半年起要开始转向明年要走向稳健的财政政策。稳健的财政政策要带给大家的是什么?刚才我已经讲了,我们所期望的绝不是政府支出规模的极大削减,而只是增速的放缓,能够对稳健的目标有所贡献的动作,基本上是把义已有的财政支出的头项目标扩宽,原来主要是发行长期建设国债,主要是用于重点建设基础设施,从今年以来我想明年也会继续下去,就是关于财政收入增量的投向将拓展于在建工程。
第二项五个统筹,我们所说的是一种不管是城乡的统筹或者是区域的统筹,都是需要国家加大投入的,第三个项目就是支持改革,税制改革在所有的改革当中是排在第一位的,改革的重点把钱银子用到支持改革的市场当中去就是贯彻稳健的重要举措之一。
新一轮的税制改革主要是减税,就是给民间增加需求,就是加大经济过热的压力。抬高物价上升的势头,因而是一种逆向调解,我们说常理看的确如此,大家注意,当我们把这种纯粹的可以和任何书本上拿来的常识的,在一种现行的体制下我们不得不必须,我们设想一下如果我们不进行税制改革,那就会随着政府收入的增长这比钱将直接转做政府支出扩张的财源。
而且通过增长支出所形成的扩张效应和我们所说启动税改带来的形成扩张效应两者比,大家又会发现一个道理,宏观经济学基本原理,我们用于增加支出带来的扩张效应远远大于实施减税带来的扩张效应。当进行这样一种比较分析的时候,我们可以有把握的讲启动新一轮税制改革也是一个实施稳健的财政政策的一个必要举措不是在实行逆向调解,事实上实行的是正向调解。
第三是中国的改革有一个带有规律性的现象,每个改革时期都是财政税收改革打前阵。当改革进入到知识创新的时候,又是94年的税制改革为整体的改革的转型铺了路,搭了桥,今天我们面对的是改善市场经济体制。比如说收入分配制度的改革,比如说贫富差距的缩小问题,我们刚才已经说了,事实上都是需要税收制度打前阵铺路的。
根据这样的分析我们对于新一轮改革前景的预期是乐观的,可以做这样的结论,增值税按照一般的规律它应当不迟于在06年把改革的方案向全国推广。企业所得税因为他是立法层次最高的税种他需要全国人民代表大会的通过,乐观的估计他的改革方案可以在明年的全国人民代表大会上讨论通过,再过一段时间国务院拿出细则拿应该很快向全国推广,增值税的改革是方方面面共赢的改革,每个企业甚至每个人都可以从增值税的改革中获益,而企业所得税的改革并非是所有人都能得到税后效益增加的。
因而把两个方案的改革组合起来一同推动将是减少阻力赢得方方面面支持的适当选择,所以我们说两个方面税种改革推出的最佳时间是06年1月份。我要说的就这些谢谢大家。
主持人:感谢高培勇教授的演讲。在今天下午论坛到此结束。
