王学成广东 广东省院副检察长王学成:检察监督是民事执行工作的重要保障

■检察机关监督民事执行活动是由我国宪政体制和司法体制决定的

■检察监督是由民事执行活动的内在规律所要求的

■监督民事执行活动是检察权设置的要求和运行的特点所决定的

公正的审判必须以公正的执行作为圆满结局。在解决“执行难”的讨论中,检察机关是否有权对民事执行活动进行法律监督,既是业内争论的焦点,又是人民群众反映强烈的热点。深入认识检察机关监督民事执行活动的理论基础和现实必要性有着重要意义。

一、检察机关监督民事执行活动的理论基础

(一)检察机关监督民事执行活动是由我国宪政体制和司法体制决定的。我国实行中国共产党领导下的人民代表大会制度,与西方多党制、联邦制和三权分立政体下的司法体制不同,我国议行合一的政治体制要求法律监督职能的专门化。

国家权力机关行使普遍监督权的同时,将专门的法律监督权授予人民检察院行使。人民检察院通过依法履行法律监督职能对审判权进行监督和制约,保障宪法和法律的统一、正确实施。由此形成了人民检察院和人民法院共同行使司法权的二元司法体制。

这是人民代表大会制度优越于三权分立政体的标志之一。为落实宪政体制,《民事诉讼法》第十四条专门规定了检察监督原则。执行权作为人民法院审判权的权能之一,执行程序作为民事诉讼程序的最后阶段,应该受到检察权的监督制约。如果将执行程序剥离在检察监督之外,不仅与我国民事诉讼中审判与执行关系的模式选择相背离,同时与宪法确立的检察监督体制相违背。

(二)检察监督是由民事执行活动的内在规律所要求的。在民事执行活动中,执行权作为一种运用国家强制力通过对义务人的财产和人身自由进行干预、强制义务人履行义务的权力,执行权具有主动性、单向性等特征。由于执行活动中存在严重的信息不对称,使得执行权在具体运行过程中呈现出相当的灵活性。

现代社会权力架构理论认为,不受制约的权力容易导致腐败。受执行权上述特征所决定,执行权更易于滥用、失控乃至异化,其结果往往具有破坏性。

制约和制衡执行权,防止其被滥用和失控成为必然。但执行当事人占有的信息、资源以及能量都无法对执行权形成制约。在当事人的权利无法抗衡权力的情况下,“以权力制约权力”成为唯一选项。受执行权主动性和灵活性影响,这种制约应当是经常的、及时的、透明的、程序化的。选择专业化程度较高、有严格程序保障的检察监督进行制约应当是一种较为合理的选择。

(三)监督民事执行活动是检察权设置的要求和运行的特点所决定的。其一,检察权的行使具有权威性和强制性。检察机关代表国家实施法律监督活动,以国家强制力作保障,具有严格确定的法律约束力。检察机关针对民事执行违法活动提出监督意见,监督对象必须依照法律的规定受其约束,履行法定义务。

其二,检察权的行使以程序控制为限,具有程序建议性特点。检察机关对诉讼活动中的违法情况提出监督意见,只是启动相应的法律程序,建议有关机关纠正违法,不具有终局或实体处分的效力。

违法行为是否得到纠正,最终需要通过其他国家机关的合理处分权完成。监督权和实体处分权的分离,决定了检察机关不可能形成对执行权的干涉和专横,能够保障执行权的正确运行。

其三,检察权的行使有严格的法定程序,通过特定的诉讼程序进行,具有诉讼性和规范性特点。检察机关的监督范围、程序、手段均由法律明确限定,能够最大限度地保障检察权不被滥用。检察权独特的运行机制决定了检察机关最适合对民事执行权进行监督制约,而且是必不可少和不可替代的。

二、检察机关监督民事执行活动的现实必要性

(一)检察监督有助于完善执行监督体系,遏制“执行乱”现象。在民事裁判的执行中,执行乱问题比较突出,学界归纳为五大类,即执行程序乱、执行措施乱、执行管理乱、执行收费乱、委托执行乱。在司法实践中评估拍卖的执行活动暴露的问题比较多,如广东省检察机关近两年来查处的清远市中级法院原院长傅某、深圳市中级法院原副院长裴某、中山市中级法院原副院长张某等人的绝大部分犯罪事实都发生在评估拍卖程序中。

上述人员职位高、学历高,涉案金额大,高端化、精英化法官的腐败说明,仅仅依靠提高学历层次不能够解决法官职业修养问题,建立完善的他律机制才是治本之策。

然而,现有监督体系的实践效果很有限。法院的内部监督机制存在以下缺陷:一是监督范围不清,监督运作程序不明确,监督缺乏透明性和严格的程序保障,制度设计不合理;二是自己监督自己,难逃“自家人难揭自家短”的规律;三是上级法院对下级法院执行情况掌握不多,难以监督,导致“上级管不过来,平级不愿意管,下级管不了”的现象。

从理论上讲,执行工作还受到人大监督、党政监督、政协监督等外部监督的制约,但这些监督主要是对法院整体工作的监督,无法保障个案公平。打开窗口,把封闭运行的执行权置于有效的外部监督之下,是解决“执行乱”和“执行难”现象的必由之路。

(二)检察监督有助于弥补执行救济匮乏的不足,保护当事人的合法权益。现行法律赋予执行主体的权力过大而集中。在执行程序中执行主体既要负责单纯的执行行为,如对执行债务人的财产进行查封、冻结、扣押等,又要实施执行救济行为,如对执行中止、执行终结、执行和解、不予执行、执行异议、执行回转、参与分配等进行审查判断。

审查判断中既涉及程序性问题,又涉及实体性问题,在信息不对称的情况下,执法随意性大。而另一方面,现行法律和司法解释对执行救济方法和途径的规定相当缺乏。

在程序上没有规定处理执行异议的法律程序,在实体上没有确立保障实体权益的异议之诉制度,致使执行当事人无法寻求执行救济,民事执行成为脱离监督制约的空白地带。一些执行机关和执行人员任意作为,司法的公正和权威受到严重挑战。引入强有力的检察监督机制补强当事人的权利,是矫正执行违法行为,保护当事人合法权益的需要,体现了人民的意愿和要求。

(三)检察监督有助于化解群众不满,支持和保障执行工作依法进行。近年来,不少当事人以裁判不公为由拒绝履行裁判。检察机关介入执行工作,有利于增强法院裁判的公信力,更容易使当事人服判息诉,推动执行工作顺利开展;对因当事人法律知识欠缺引起群众误解的案件,检察机关可以解答群众疑惑,平息群众不满,维护正常的执行工作秩序;对于为阻碍执行故意捏造事实诋毁执行法官的案件,检察监督可以有效维护法院权威;检察监督还有利于增强法院对地方保护主义等地缘、人缘因素的抵御力,促进案件的公正执行;通过对民事执行案件的监督审查,可以拓宽检察机关发现法院裁判不公案件的途径,推动审判监督工作的发展,促进公正审判;在对法院执行工作进行监督的过程中,检察机关可能发现职务犯罪线索,及时查处执行不公背后的司法腐败,正本清源,促使法官更为谨慎地行使执行权。

因此,完善检察监督机制是对法院执行工作的保障而非障碍。