应松年我曾为行政立法 应松年:我曾为行政立法“做毛坯”(法治人生)

应松年,浙江宁波人,现为中国政法大学终身教授、博士生导师,中国法学会行政法学研究会名誉会长。第九届、第十届全国人民代表大会代表。

位于北京蓟门桥的中国政法大学老校区,一座已显沧桑的砖结构小楼,静静地卧在对面拔地而起的新大楼旁边。费了些周折循着路人的指点,找到了“3号楼”,拐过二楼楼梯的转角,应松年教授的办公室就在正对面,他已经到了。

2009年,应松年成为中国政法大学的终身教授,许多文章都在谈论他在行政法学领域开创的那些“第一次”。不过他自己更愿意坦承,其实“我在华东政法学院实打实只读了一年法律本科”,而他走上行政法学这条路更像是人生里的一次冒险,或者说,误打误撞。

年过不惑时找到了毕生事业

1936年,应松年出生于浙江宁波。与上海隔海相望的宁波,是沪上移民的主要来源之一,1956年高中毕业的应松年也像他的同乡一样来到这座城市,入读华东政法学院。但命运却在第二年跟他开了个玩笑。那年“反右”开始,应松年被扣上了“右派”的帽子,几年后分配到了新疆伊犁,一待就是20年。

当国家拨乱反正、准备复办政法院校时,应松年此时早已过了不惑之年。那时,法律系与他一同分配到新疆的同学,大多都转了行,可复办中的西北政法学院师资奇缺,原本要调往司法厅的应松年就这样被“截留”到了西安,成为西北政法学院的一名讲师。

百废待兴,复办的学校里到处都有需要新开的课程,应松年被指定去开一门叫“行政法”的课程,尽管当年中国还并没有这个法律门类。“我这个人有一个特点,只要接了任务,就认真干;既然搞行政法了,我就认真搞。”应松年说,就这样他闯入了当时这个只有些朦朦胧胧认识的未知领域。

很快命运转折的契机就到了。不久,应松年在北京听说,司法部组织了一个法学教材编辑部,当时法规司副司长王珉灿正负责编一套法学统编教材,其中就可能有一本涉及行政法的内容。

“白石桥路44号,中央民族大学对面。”应松年准确无误地报出了当时编辑部的地址。人生地不熟,年过四十的应松年,那年夏天就在那栋楼里挨个敲门,直到敲开了王珉灿的大门,进门就毛遂自荐要参与编写。王珉灿想了想说:“你来吧。”不久,就有电话打来要他去厦门开会讲讲想法。

无巧不成书,当时的西北政法学院恰好拥有全国最丰富的行政法学藏书,仔细梳理过这些资料的应松年在厦门会议上侃侃而谈,语惊四座。会议结束之后,应松年就被司法部留在了北京编书。后来,这本叫《行政法概要》的书,就是新中国的第一部行政法统编教材,而中国的行政法学正是由此开山。

抓住机会建议出台行诉法

中国有了行政法学,但却没有行政法。应松年回忆道,1986年,时任全国人大法律委员会顾问的陶希晋提出国家现在民法、民诉法、刑法、刑诉法都有了,只缺行政法和行政诉讼法,于是便组建了一个行政立法研究组,由专家学者、全国人大法工委和实务部门的人员参加,为全国人大的行政立法“做毛坯”。

这个行政立法研究组延揽了行政法领域的诸多专家,许多今天公众耳熟能详的名字都曾出现在这个研究组中。

作为副组长的应松年说,起初陶希晋希望研究组先草拟《行政法通则》,但是写了几稿都不行。正一筹莫展之际,碰上了《民事诉讼法(试行)》即将修改。原来,在1982年的这部试行的民诉法中,给法律规定的“民告官”的行政案件留了个口子,允许通过民事程序提起诉讼。那么,当法律行将修改之际,要不要先抓住机会把行政诉讼独立出来,单独制定一部法律?

应松年说:“起初其实就是想让行政法领域立法步子更快一些,所以等不及行政实体法的立法,就在1987年开始起草行政诉讼法试拟稿。”之后,研究组将其提交给全国人大法工委,为全国人大立法提供参考。两年之后,在征求各界意见的基础上,行政诉讼法正式颁行,“结束了中国几千年民告官无法可依的历史”。

可是后来当应松年有更多的机会到世界各地考察行政法时才发现,原以为先程序再实体不过是权宜之计,却不想恰恰契合了世界行政法治发展变迁的普遍规律。

“这就有点‘倒逼’的味道。”应松年解释说,“没有行政诉讼法,规定再多的权利义务,也会因为没有‘牙齿’而不了了之。”

反倒是《行政处罚法》的出台,更富有中国特色。应松年说,考虑到行政法立法一步到位并不现实,于是当年在实体法的起草上就采取了一个拆分立法的思路:经济发展太快,要把市场经济最急需的部门先立法,把行政机关违法行政、对公民权利影响最大的法律行为赶紧规范起来。于是,中国在行政法的立法上就走了一个不同于其他国家的单行立法的路。

“单独立法,法律中既有实体又有程序,在这过程中就将正当程序原则、法律保留原则、听证制度等都建了起来,以后的行政立法,如行政许可法也就都遵循了这个思路。”应松年说。

对于行政法的重新思考

说完这一段过去的故事,应松年停顿了一下,抿了口茶,继续说:“其实,我们国家当初的许多立法构想,今天也有值得重新思考的地方。”

应松年如今也在重新思考,未来行政法是否还要延续每个领域都分别立法的思路。他说,部门管理法律中,一般都会规定一下行政程序,例如应该如何做出行政决定。虽然部门立法是进步了,但这样一部一部地制定下去,是没完没了的。往往单独一部法总是不能周全,不是漏了这个程序,就是差了那个规则,那么能不能立一部统一的《行政程序法》呢?为此,应松年一直致力于推动行政程序法的制定。

2007年,全国人代会期间,应松年所在的代表团与湖南代表团同住一个宾馆。偶然的机会,让应松年与当时的湖南省领导聊起了建议制定行政程序法的想法,结果两人一拍即合。紧接着,应松年就在北京组织了一个专家小组,湖南方面也成立了立法小组,由专家提供初稿,湖南再按照地方实际修改完善。如此来来回回几次,不到一年时间,作为国内首个将行政程序单独立法的《湖南省行政程序规定》就完成了。

此后,其他一些单独的地方性行政程序规定也陆续出台,应松年自己的感觉是,“理论和实践两方面的经验都有了,制定《行政程序法》的条件也该成熟了。”