戴海波后台 戴海波:负面清单今天就会上网 以后还会评估和调整

在回答人民日报记者关于负面清单的问题时,上海市委委员、市政府副秘书长戴海波说,今天晚些时候负面清单会上网。这次制定的是2013版,为下一步改革提供了空间,实践当中会评估和调整,可能会有2014版、2015版。我们是探索一种管理模式,希望社会各界给予支持。

上海自贸区名词解释:何为负面清单

在《中国(上海)自由贸易试验区总体方案》所列的9项主要任务和措施中,“探索建立负面清单管理模式”位列第三,排名仅在“深化行政管理体制改革”、“扩大服务业开放”之后。

《总体方案》提出,“探索建立负面清单管理模式。借鉴国际通行规则,对外商投资试行准入前国民待遇,研究制订试验区外商投资与国民待遇等不符的负面清单,改革外商投资管理模式。对负面清单之外的领域,按照内外资一致的原则,将外商投资项目由核准制改为备案制(国务院规定对国内投资项目保留核准的除外),由上海市负责办理;将外商投资企业合同章程审批改为由上海市负责备案管理,备案后按国家有关规定办理相关手续;工商登记与商事登记制度改革相衔接,逐步优化登记流程;完善国家安全审查制度,在试验区内试点开展涉及外资的国家安全审查,构建安全高效的开放型经济体系。

在总结试点经验的基础上,逐步形成与国际接轨的外商投资管理制度。”

所谓负面清单(Negative List),相当于投资领域的“黑名单”,列明了企业不能投资的领域和产业。学术上的说法是,凡是针对外资的与国民待遇、最惠国待遇不符的管理措施,或业绩要求、高管要求等方面的管理限制措施,均以清单方式列明。

与负面清单相对应的是,正面清单(Positive List),即列明了企业可以做什么领域的投资。

在《服务贸易总协定》(GATS)中,利用正面清单来确定覆盖的领域,而负面清单则用来圈定在这些开放领域清单上,有关市场准入和国民待遇问题的限制,这种做法也被目前不少国家采用,从而有效利用正面和负面清单的手段,在开放市场的同时,保护部分敏感产业。

“正负清单”之争

但是否一定要采用负面清单,正面清单是否一定不利于贸易自由化,这没有一个标准的答案。

自由贸易协定(FTA)采用负面清单已经有相当长一段的时间。1994年生效的北美自由贸易区(NAFTA)被认为是最早采用负面清单的FTA之一,在美国和新加坡达成FTA之后,这种制度也被亚洲多国所仿效,但各国的做法并不一样。

例如在金融服务业领域,美国-新加坡FTA就在跨境金融服务贸易的子领域采取了正面清单的形式,韩国-美国FTA则进一步将正面清单拓展至金融服务的投资领域,并以一个混合清单的模式允许双方金融投资领域子项目的开放程度。但日本-墨西哥FTA则将金融服务领域排除在投资之外。

一般在FTA中,各国会利用负面清单在服务贸易、投资和金融领域做出不同程度的安排,在服务贸易领域,负面清单往往会引入对本地市场份额的要求,在投资领域则会对业绩有要求,并对高管和董事会成员的国籍做出限制,这事实上来源于双边投资协定。

业内通常认为,知道什么是不允许的,比知道哪些是可以做的,更能帮助服务业供应商理解在国外如何开展业务,并且负面清单也适用于未来新出现的服务活动,因为这些新的活动在FTA制定之初可能还没有出现。

但是在看到负面清单优越性的同时,也不能否认正面清单的意义。

知道哪些是不允许做的意义取决于开放的程度,但当某个领域的限制清单就像一本电话本一样厚时,知道哪些是可以做的或许更能帮助商业人士来开展业务。一些行业观察人士认为,带有对现有政策约束可能性的正面清单可以给政府提供重要的自由呼吸空间,当政府只有有限的行政能力,来汇总所有有贸易限制政策的领域清单时,这种自由空间的给予尤为重要,包括子领域的开放,或者是一些对外资参与敏感的产业。

负面清单“不能太长”

上海财经大学世界经济与贸易系副主任、上海财经大学自由贸易区研究中心副主任陈波告诉早报记者,正面清单是一种管理模式,“但这种管理模式相对比较复杂,效率比较低。”

陈波表示,负面清单是清晰的、简明的、公平的,因为告诉了什么不能做,除了不能做的其他都可以做。但反过来讲,正面清单,鼓励企业做什么,这就比较难明确,“我鼓励你到什么程度?我没鼓励你能不能做?这全部是由各个监管部门自行解决的。我可以解释成你可以做,也可以解释成你不可以做,那么,这里面法律的不透明性、行政效率的低下全部都体现出来了。”

“现在有一个负面清单的话你在做,我在后面监管,如果要是触犯了我的负面清单,我就给你惩罚。正面清单就不行了,因为你都不知道行不行、能不能做,你总归要让别人给你放绿灯,每一个绿灯都要问一下。”陈波说道。

在陈波看来,报备制与负面清单比较相容,在企业了解负面清单后,只要监管机构觉得不违法,企业只需报备就可以进入,事后监管。陈波称,正面清单可能更希望使用行政审批,因为是否符合要求需要进行判断。

不过,中国社科院世界经济与政治研究所国际贸易研究室主任宋泓对于负面清单却有着不同的看法。

“这只是处理问题的一种方法,它是两种思路,你可以说10个产业中开放两个,剩下8个不开放,这就是正面清单,你也可以说成8个不开放,其他都可以,这就是负面清单。”宋泓告诉早报记者,当开放产业足够多的时候,再使用正面清单就会显得过于冗长。

“这里面暗含着一个假定,就是负面清单不能太长。”宋泓称,太长的负面清单意味着开放领域的过小,这也是对(政府)的一种压力。

但是,宋泓也指出,这对减少行政审批或者打破垄断没有实质性的变化,“关键是看,你自己到底决定要开放多大的领域,与正面负面两种形式没有关系。”

宋泓指出,到目前中国开放领域已经不少,可以转向负面清单模式,但关键的一点是,在这个正面转负面的过程中,是否要在某些领域进行开放,“就看我们自己的决定,不能为了字面上的表述而开放。”

事实上,对于试图在中国投资的外商来说,一直接受的是混合清单模式,即定期修改公布的《外商投资产业指导目录》,里面包括了鼓励、限制、禁止外商投资的产业目录。

中国社科院世界经济与政治研究所国际投资研究室助理研究员王碧珺表示,“负面清单”的管理模式使得政府职能部门不再轻易推出鼓励支持类投资目录,一些想利用政策红利来发展的产业不一定具有市场自生能力,而且政府的过度干预最终往往带来产能过剩,“负面清单更加依靠市场机制,放松政府监管。”

王碧珺还表示,负面清单还能打破垄断,激发市场主体活力,因为在2004年出台的《国务院关于投资体制改革的决定》,将过去由各级政府和有关部门审批的企业投资管理办法,转变为区别情况实行核准制和备案制,实际上是为中国民营企业列出了“负面清单”,但由于缺乏实施细则,市场主体的活力并未得到充分发挥。

上海已经做好了放开的准备。8月30日,十二届全国人大常委会第四次会议审议通过了《关于授权国务院在中国(上海)自由贸易试验区等国务院决定的试验区内暂时停止实施有关法律规定的决定(草案)》。根据草案,在试验区,对负面清单之外的外商投资,暂停实施《外资企业法》、《中外合资经营企业法》、《中外合作经营企业法》规定的有关行政审批。

负面清单的挑战

对于外商来讲,更为关心的是负面清单到底包含了哪些内容,如果依旧是之前《外商投资产业指导目录》中的禁止和限制投资类别,那负面清单的价值就大大缩水。王碧珺认为,应该逐步分领域、分保留比例、分步甚至分区域来实践,从而实现有限度的突破。

以美国为例,截至目前已经与42个国家和地区签订了以准入前国民待遇和负面清单为基础的双边投资协定(BIT),最新一起生效的是与卢旺达的BIT。美国在其附录里对核能、采矿、航空运输、通信、金融、保险和其他金融服务做出了国民待遇和最惠国待遇的例外,早期美国与其他国家和地区签署的BIT都是按照产业大类加以说明,并未列出详细产业中的负面清单。

但需要注意的是,与美国签订BIT的国家以发展中国家为主,G20成员国一个都没有参与。

而目前正在谈判进程中的中美双边投资协定,双方也仅仅是同意在准入前国民待遇和负面清单的基础上进行谈判,但细节都尚未落实,有观点称,谈判难度大的中美BIT都难在短时间内拿出具体负面清单列表。

此外,试验区内的内资企业如何审批,也尚待明确,王碧珺告诉早报记者,负面清单针对的是外资企业,而不是内资企业。不过,此次在自由贸易试验区暂停的是三部涉及外资的法律,《公司法》却不在其中,有待厘清。

王碧珺还指出,消除隐性壁垒要与实行“负面清单”的管理模式同步推进,在项目核准、行政管理、公共财政、金融支持等方方面面的配套改革需要及时跟进,否则负面清单无疑画饼充饥,落入与非公36条类似的尴尬境地。(东方早报)