李杨:胡汉民与蒋介石的“党权”与“军权”之争
【内容提要】1928年,国民党从革命党转为执政党,开始进入训政时期,这是中国近代以来第一个党治政权。国民党通过《训政大纲》和《中华民国约法》,从“党统”和“法统”上,确立了南京政府为“以党治国”体制。至此,训政时期的国民党政权,至少表面上已遵从总理遗嘱,形成党治格局。
吊诡的是,号称“以党治国”的南京政权,最终建立的却不是一个以纯粹党力体现的党治政权,而是一个以“党治为表”、“军治为里”的政治体制。为什么训政时期南京政府党治体制的制定与日后实态运作大异其趣?笔者谨以南京政府实权派蒋介石与党治制度的规划者和建构者胡汉民的两条路线之争为切入点,探讨国民党成为执政党后,以“军权”为代表的蒋介石为何能战胜“党权”代言人胡汉民。
【关键词】胡汉民 蒋介石 国民党 党权 军权
一、提出问题
1928年,是国民党史上极为重要的一年,中国终于结束辛亥革命以来南北分裂的局面,南京政府从一个地方政权跃为全国政权,国民党从一个动员型革命党转变为控制性执政党,“开始了一段由政府主导而进行的政治近代化的建设运动”。
①饱受军阀混战之苦的民众对这种体制耳目一新,费正清主编的《剑桥中华民国史》对此评论道:“对许多中国人来说,国民党统治表明一个新时代的开始。”②按照孙中山制定的建国路线图,国民党政权开始进入训政时期,这是中国近代以来一个具有全新政治形态的政权。
之所以说它是全新政权,是指南京政府为国民党治下的政权。虽说广州、武汉国民政府时期也实施党治体制,但完全意义上的党治体制,应从军政结束训政开始的南京国民政府开始,它“标志着20世纪中国全能主义政党政治的开端”。
③1928年8月,基本完成统一大业的国民党召开二届五中全会,会议通过由胡汉民起草的《训政大纲》,明确南京政府的政治体制为“以党治国”。所谓“以党治国”,按孙中山解释,即是“党在国上”,④其核心思想是“一切权力皆由党集中,由党发施”。
⑤党权被推到至高无上的地位,并通过党规约定程序合法化。1931年5月,国民大会通过具有宪法性质的《中华民国约法》,更以根本大法的形式,从法统上确立了国民党一党专政的政治体制。
《训政大纲》是训政时期国民党大法,《中华民国约法》是南京国民政府发布的第一部宪法性文件,至此,从“党统”和“法统”上,训政时期的国民党政权,至少表面上已遵从总理遗嘱,形成党治格局。
吊诡的是,号称“以党治国”的南京政权,最终建立的却不是一个以纯粹党力体现的党治政权,而是一个以“党治为表”、“军治为里”的政治体制。按孙中山设计,党治体制的法理序列首先是党,其次是政府,最后是军队,而实情却是首末倒置,“武主文从”。
最后,就连胡汉民也不得不承认,“只是军治,没有党治”,⑥也即是“军事胜于政治,政治胜于党务”,⑦南京政权形成为“党亦交给武装同志,权亦交给武装同志”的局面,⑧国民党最终成为统而不治的“虚君”。⑨
有关国民党训政时期的“党权”与“军权”问题的讨论,学界已有不少成果。如蒋永敬的《南京国民政府初期实施训政的背景及挫折--军权、党权、民权的较量》、⑩杨奎松的《党权、训政与军权统治》、11杨天石的《蒋胡“约法”之争与蒋介石软禁胡汉民事件》、12周聿娥、陈红民的《胡汉民》、13王奇生的《党员、党权与党争》以及金以林的《国民党高层的派系政治》14等,这些相关的论著对这一问题都有各自深入的论述。
为什么训政时期南京政府党治体制的制定与日后实态运作大异其趣?这是一个很大的题目,本文不准备就此展开宏论。笔者谨以党治制度的规划者和建构者胡汉民与南京政府实权派蒋介石的两条路线之争为切入点,探讨国民党成为执政党后,以“军权”为代表的蒋介石为何能战胜“党权”代言人胡汉民。
胡汉民与其说未能与蒋介石一争雄长,不如说胡汉民没有遇上适合的历史机遇,历史选择了蒋介石。这印证了梁启超当年的预言:“革命会导致由一个军事铁腕人物控制的独裁制”,15或如史家蒋廷黻所言:中国无从避免独裁。16
二、训政时期党治制度的安排
训政时期,国民党党治制度和方策的最主要规划者和建构者为胡汉民。关于这一点,蒋介石也承认:“国府成立以来,各种设施,百分之九十悉依汉民之主张。”17孔庆泰等也持同样看法:“南京国民政府这列火车,就是按胡汉民设计铺就的政治轨道前行的。”18
胡汉民对党治制度的建构,主要包含在他起草的《训政纲领》、《训政大纲提案说明书》以及《国民政府组织法》等文件里。这些文件对国民党训政时期的党政关系、政权治权关系、政府人民关系等,提供了基本原则和实施方案。据陈瑞云研究,胡汉民对党治制度的贡献有三方面:
一,设计了南京政府的纲领、政体,并主持制定了相应的法规,组建了南京国民政府。
二,设计、主持制定了一党专政制度。
三,反对军权政治。19
这三者的核心在于党治。何谓党治?据胡汉民解释,即是“以党权代民权,则政权属于党,治权属于政府,即党行其权,政府尽其能,是谓党治”,20也即是通称的“以党治国”。党治是“师俄”产物,是一种精英政治,即“一切权力皆由党集中,由党发施”,21其具体表现为:第一,国民政府的根本法由国民党制定。
第二,国民政府的权力源于国民党。第三,国民政府的政策和施政纲领,由国民党制定并监督执行。22党治不仅是胡汉民政治思想中的最重要部分,也是“1928年后国民党领导中国现代化的重要的战略性指导思想”。23
其中,由国民党中央常务会议通过的《训政大纲》最为重要,它规定了党治体制的最高原则,“为国民党‘以党治国’奠定了法律基础”,24是训政时期国民党的治国方略。在具体施政方面,它有两大特点:一是提高党权,国民党地位和权力大为提升;25二是实行集体领导,以遏制北伐以来过于膨胀的军权,也即是陈瑞云提到的“反对军权政治”。
胡汉民主要从三方面推行他的意图: 第一,“党握有发动训政之全权,政府负有实行训政之全部责任”。第二,国民党中央政治会议赋有决策权和人事权,为最高权力机关。第三,国民政府实行五权制,分别为立法院、行政院、司法院、考试院、监察院。26
胡汉民提出的第一条,从指导思想和方针上确定了“以党治国”的体制。胡汉民声称:“政府由党负责其褓姆之责,故由党指导,由党拥护。”27国民党对中华民国之政权治权“独负全责”,它包括:第一,国民政府的权力由国民党给予;第二,国民政府的大政方针由国民党决定并监督施行;第三,国民政府的主要官员由国民党选任;第四,国民政府的组织法由国民党制定修正和解释。
28国民党自认为是一个肩负着改造和建设近代中国历史责任的党,是先进人物的集合体,是人民的代表,所以排斥他党存在,不许党外有党。
依照《训政大纲》总则,“以党治国”成为国民党训政时期的治国模式,“这是中国有史以来建立的第一个党治政权”。29政体包含着权力归属和权力形式问题,由此衍生出一系列政治动员口号,如“以党治政”、“以党治军”,“党权高于一切”、“党政不可分离”、“军队党化”等,均是胡汉民的得意之作。30
胡汉民提出的第二条和第三条,是实施“以党治国”的制度保障。首先是确立中央政治会议的(以下简称政治会议)地位,以确保国民党中央对于国民政府的政治领导权,这是确立党治极为重要的步骤。胡汉民起草的《中央政治会议暂行条例》规定,政治会议为“全国实行训政之最高指导机关,对中央执行委员会负其全责”。
31脱胎于俄共中央政治局的国民党政治会议,总握训政时期一切根本方针之抉择权,为政府根本大计与政策方案发源之机关。32国民党通过政治会议领导国家和政府。
政治会议的所有决议直接交国民政府执行,故又被称为“太上政府”。33当时就有学者说:“中政会地位之崇高,实为中国现在的最高指导机关,是政治发动的枢纽,是全国命脉之所寄。”34王奇生评论说:“国民党正是通过这一制度化的党治输入管道,在法理上实现其对国家政治的全面垄断和绝对控制。”35
政治会议在广州国民政府时期已设立,当时在胡的操弄下,“中政会具有至高无上的地位,国民政府既置于中政会的指导监督之下,国民政府主席也须受政治委员会主席的指导监督。”36当时甚至出现政治会议主席(胡汉民)与国民政府主席(汪精卫)“双雄共主”的局面。
北伐期间,政治会议主席一职由北伐第一功臣蒋介石担任。1928年8月,国民党二届五中全会改革了政治会议的人事制度,废除主席制,实行集体领导,即常委合议制,蒋介石从主席位退下。政治会议人数46人。37改革后的政治会议,对内凸显“以党统政”以及实行集体领导的特征;对外则显示出它对国民政府拥有强有力的领导权和制约权。
体现权力制衡机制的另一项措施,是建立五院制国民政府,也即是“五权分立”。胡汉民立意是,“以五权制度作训政之规模,期五权宪政最后之完成”。胡汉民认为:“国民政府是五院的集体,每一个院是国民政府的一体,彼此间并立而不对立,且有相互连锁的关系;对外又同受党的指挥,对于政治会议的决议同一要绝对地遵守。
”38根据胡汉民的五权分治主张,《国民政府组织法》规定,“行政、立法、司法、考试、监察五项付托于国民政府总揽而执行之”。39五院制是中央国家机关的基本结构,其核心在于体现权力相互制衡的原则。
在孙中山的《建国大纲》里,五院制应是宪政时期的产物,40当时南京特别市党务指导委员会丘河清就指责:“查五院之设立,为宪政开始时期之组织,现在决非其时。”41胡汉民对此解释道:“假如不在训政时期先有试行五院的预备,将来到宪政时期,骤然行起那种分立的五权来,一定不行。”42胡汉民之所以提前以宪政机构行训政之实,“系对总理遗教之变通办法”,43其用意之一就是防止国府主席专权。
至于国民政府主席的产生,胡汉民在《训政大纲说明书》中规定:“常务委员五人中,指定一人为政府主席”,其正式名称为主席委员。主席委员除对外代表国家外,其权力地位“与其他常务委员同”。44国民政府以合议制原则运作,凡公布法律、发布命令, 都须经国务会议议决,并由国民政府主席及行政、立法、司法、考试、监察五院院长共同署名,即国府主席与五院院长平起平坐。
国府主席不仅要接受国民党中央政治会议的指导和监督,还受五院院长制衡。45纵观这一时期南京政府出台的法案、条例以及决定重大人事问题,难有个人独断行为,均为集体决定。
从国民党的传统政治路线来看,胡汉民的这套制度安排,多少偏离了孙中山的政治路线。张玉法说过,国民党的政治路线设计,都有政治权力集中的现象,造成这一现象的原因,部分是来自国民党的革命性格,从孙中山到蒋介石,都倾向于集权。
46而胡汉民这套政治制度的核心,明显是权力制衡与集体领导。日本学者家近亮子就此评论说:“胡汉民引进权力制衡制约制度与集体领导体制,虽多少脱离了孙文主义,但重视避免权力集中于个人,获得党内统一,并以之为制度化正当性的根据。”47
胡汉民的各项主张,十分明显是要以党权来限制北伐以来过于膨胀的军权,其实质是防止权力集中在军事强人蒋介石手里。蒋永敬对此说过:“《训政纲领》将国民党的权威推到至高无上,其党治色彩浓厚,不仅取代了民权,也掩盖了军权和军治。”48这正是胡汉民苦心经营的“以党治国”之主要目的。
胡汉民以党权约束枪杆子的背后,贯穿着他的治国理念,简单说来,就是“自古武人只能马上得天下,没有文人就不能马下治天下”。胡的这一制衡军权的文官制度,在国民党从一个动员型革命党转为控制性执政党的转型期中富有建设性。不管怎么说,在中国近代政治制度史上,南京国民政府的训政体制是一套较有特点并成系统的政治体制。49
那么,胡汉民的党治理想最终能实现吗?这涉及到胡汉民在党内的控制力。国民党历来山头林立,派系纷争。胡汉民长期居于孙中山第一助手地位,拥护者众,为各方所瞩望。人脉关系上,胡有国民党元老派邓泽如、古应芬、邹鲁、谢持及太子党孙科等亲信追随者;有地方实力派粤系陈济棠、陈铭枢,桂系李宗仁、白崇禧及张发奎、唐生智等人的支持;还有广东财团的经济支持等。50在党内,胡派算是颇有实力的主流派。
胡汉民也自认为有实力掌控大局。党内实力强弱的判断,可从控制党的重要机构的人数判高低。行使最高权力的政治会议46人当中,支持蒋介石的只有16人,反对及中间派即会支持胡派的有30人。51再看控制党代会人数,(点击此处阅读下一页)
