贺雪峰徐远 贺雪峰:广东清远村民自治下移的探索

2014年广东清远启动以“三个整合”“三个重心下移”为主要内容的农村综合改革,“三个整合”即“土地资源、涉农资金、涉农服务平台”的整合,“三个重心下移”即“党组织建设、村民自治、公共服务”三个重心下移。清远农村综合改革力度之大,探索范围之广,在全国并不多见。下面重点讨论村民自治重心下移的问题。

清远设计的“村民自治重心下移”,就是将当前行政村一级的村民自治下移到自然村一级,行政村改为农村综合服务站,主要为农民提供各种服务,而充分发挥自然村一级的自治作用。通过自然村一级的村民自治,调动其做乡村建设的积极性,充分发挥自然村的主体性和主动性,增强农村社会的活力。

自然村是熟人社会,范围不大,居住相邻,利益相连,无论是公共品需求表达还是一般事务的处理,在自然村一级都相对容易。尤其是,清远市农村绝大多数自然村都是聚族而居的宗族村庄,传统以来宗族组织在社会治理中都发挥着很大作用。

清远市已有很多自然村自发开展了远超过国家投入的村民自治,村民自己建设自己家园,改善自己生产生活条件。清远市因此于2014年在三个乡镇选择了进行村民自治下移到自然村的试点,并计划2017年在全市推开。

清远市将村民自治下移到自然村,与村民自治起源于广西合寨的历史有高度契合性。分田到户以后,基层组织涣散,农村社会治安和各种基本公共品供给出现问题,广西合寨自然村农民自发组织建成村民委员会,村民以此来进行自我管理和自我服务。

合寨村民自治的创举被吸收进入《村民委员会组织法》(以下简称《村组法》),变成对全国基层组织建设的指导性文件。1988年开始试行的《村委会组织法》上明确写有“村委会一般在自然村一级”。

不过,在《村组法》的实践中,分田到户以后,自然村一级的村民小组在全国绝大多数地区的功能都已萎缩,甚至行政村一级的重要性也大为下降。从建制上看,行政村一级还保留有村干部,村民小组一级则大多只保留了一个村民小组长,一般不发挥作用,因此,在自然村一级进行村民自治,选举村民委员会,似乎是完全没有必要甚至没有可能。

因此,全国试行《村组法》时,除极少数省区(比如广东、云南和广西)以外,绝大多数省市自治区都是在行政村一级实行村民自治,进行村委会选举。

正是因为全国绝大多数地区都在行政村一级进行村民自治,1998年正式颁布实施的《村组法》将村民自治单位上收到行政村一级,并要求在自然村一级进行村民自治的广东、云南、广西在行政村一级建村委会。广东省1998年之前行政村一级叫做管理区,由乡镇下派干部。《村组法》正式颁布实施以后,广东省将行政村的管理区改为村委会,正式开始在行政村一级进行村委会选举,实施村民自治。

从法律上讲,1988-1998年《村组法》试行的十年,广东、广西和云南在行政村一级设管理区,在自然村一级进行村民自治,是完全没有违反《村组法》的,从实践上看,之所以这三个省与全国绝大多数省市区不同,与这三个省区行政村规模比较大,且自然村一直有自治传统有关。

广东清远农村,自然村一级具有很强的自治能力,这种自治能力是与其宗族认同与宗族活动乃至宗族性组织紧密相关的。在我们调研的英德市九龙镇,全镇300多个自然村都是宗族村。进行村民自治下移试点的清远西牛镇,自然村的宗族组织与宗族行动能力与九龙镇完全一样。

九龙镇楼仔自然村,全村大约500人,吴姓,建村已有近300年,历14代人。

楼仔村在2015年开始动员村民进行村庄环境建设,主要是清理自然村门口坪的杂草,修建广场和篮球场。2015年一年全村投入4000个义务工进行环境建设,并按人进行了集资。2014年为了建设楼仔村,村民推举成立了以房头为基础的理事会,选出13名理事,理事会会长由在外任公务员退休的67岁的吴亚记担任。

除理事会以外,自然村还设有一个村长,两个副村长,均当选为理事会成员。此外,楼仔村还成立了经济合作社,是独立法人。自然村村长与村经济合作社社长合二为一。

目前楼仔村正在做的两件大事,一是修祠堂的准备,二是正在进行的村庄环境建设,主要是已投入4000个工的村口坪建设。无论是修祠堂、建设环境还是村经济合作社进行的涉农资金整合,都是在以房头为基础的楼仔村理事会领导下面进行的。

为了账目清晰,理事会设了三个独立的出纳,分别掌管祠堂建设、门口坪建设和村经济合作社的经费。祠堂建设和门口坪建设经费是专款专用,一事一结。经济合作社的经费有两块,一是上级拨款,二是整合涉农资金,主要是整合直补到户的农业综合补贴和生态公益林补贴。楼仔村每年可以整合的资金有2万元。

楼仔自然村不属于村民自治单位下移的试点村,不过具有相当强的自治能力。2014年吴亚记任理事会会长并成立理事会以来,楼仔村爆发出强大的动员能力,在很短时间即改变了村庄面貌。

清远市基层自治下移到自然村的试点是在英德市西牛镇。我们到西牛镇新城自然村调研,也很有趣。

新城自然村有128户,573人,都姓曾。新城自然村有耕地560亩(水田300亩,旱地260亩),山林地1228亩。1985年旧祠堂太旧,村民提议重建。结果,旧祠堂拆掉后,仅仅打好地基就没有钱来建设。1985年新城村将集体鱼塘承包出去,每年有一万多元承包费。到了1997年,累计有了10多万元集体收入,再向每家按灶进行集资,共筹得24万元,重新建了祠堂。

为建好祠堂,1997年新城村专门成立了一个以房头为基础的10人代表议事会,生产队的队长、副队长、财经、出纳都是议事会成员。很快建好了祠堂,欠下了7万多元外债。不过,1998年建好新祠堂后议事会并未解散,而是开始筹划建新村。1999年为还外债和进行新村建设,议事会决定将之前分到户的山地全部收回,重新发包,共收回1000亩山地,按每年40元/亩发包,每年可筹得4万元。

1998-2009年,代表议事会每年会召开2~3次,讨论重大事项,形成各种决定,提出各种展望。每年腊月26日召开全体村民会议,代表议事会在村民会议上总结全年工作,提出新年计划。

经过10年准备,新城村2009年开始实施一个五年新村建设规划。首先对以房头为基础的代表议事会扩容,由之前的10人扩大到15人,2010年新屋场第一批住房建设,到2014年,全村几乎所有新房建好,全都是两层钢混楼房,远比之前的土砖房好得多。

全村共建97栋新房。建新房的同时,代表议事会开始进行配套公共建设,比如道路硬化、自来水、下水道、绿化以及修建广场、对村前塘进行整理,等等。在此期间,除了集体有限收入以外,代表议事会向村民筹资筹劳无数。

2012年上级在新城村开会,认为代表议事会的做法很好,建议成立一个村庄理事会,因此,之前没有明确称谓但自1998年以来已运作10多年的代表议事会就改称为村庄理事会,并从理事会中产生出来村长、财经、会计。

2014年清远市在西牛镇试点村民自治由行政村下移到自然村,新城村通过选举产生了新城自然村村民委员会。从2009年开始,以前的村长(村民组长)、财经、会计在2014年后改称为村委会主任、财经、会计,每年有600元报酬,代表议事会(以及后来改称的理事会)成员则没有任何报酬。

自1998年建祠堂以来不计算农户自己建房的投入,新城村公共投入累计达到300万元左右。仅仅在2012年以后很有限的时间,上级政府帮助投入大约50万元资金。经过20年的建设,新城自然村成为了远近远闻名的美丽乡村,村庄基础设施良好,建设规划有序,干净卫生,环境优美。

从以上情况来看,以及我们在清远调研到的更多村庄来看,以宗族型自然村为基础的清远农村基层具有相当强的资源动员能力和社会建设能力。一些村庄因为常年有重大事项,使因事成立的代表议事机构体制化了,从而真正形成了在自然村一级的村民自治。

正因如此,西牛镇在自然村一级搞村民自治,自然村一级有良好对接能力,就顺利对接上来。借助上级的村民自治制度安排,以前没有正规名称或名称各异的以房头为基础的代表议事会改称为村庄理事会,在村庄理事会基础上形成一个日常性由村民直接选举的村委会,就使之前的代表议事会名正言顺地进入到体制性的基层组织系列,从而可以进一步提升自然村一级的自治能力,规范自治活动,引导自治方向。

清远农村行政村规模太大,行政村范围往往远远超出熟人社会范围,在行政村一级实行村民自治,效率大打折扣。相反,清远农村本来就有自治的传统(宗族),以及社会主义制度所形成的土地集体所有制,这个集体所有的单位正是自然村一级,宗族自组织能力与人民公社时期的生产队传统以及土地集体所有制,就使清远农村的自然村一级很容易组织起来进行以自我建设、自我服务和自我管理为特征的自治。

组一级的自治降低了行政村一级的压力,行政村一级由管理向服务转化。

清远市农村综合改革的设想中,村民自治从行政村一级下移到自然村,正是试图从两个方向上进行的努力,一是自然村一级进行自治,行政村一级改为农村社区综合服务站,不再是自治单位,而变成为农民提供各种综合服务的机构。强化自然村的自治功能,弱化行政村的行政功能。甚至行政村的名称都要取消而改称农村社区。

仅就清远农村来讲,因为自然村一级具有很强的内生组织能力,有相当丰富的内生组织资源,自然村一级进行村民自治具备有条件,可以成功,甚至可以自治得相当好。不过,从全局和全国来讲,情况有些复杂。从全局来看,当前中国正处在快速城市化背景下面,农村人口正快速流出农村,流入城市,清远市农村的情况与全国一样,甚至清远农村人口流出速度比全国最快更彻底,因为清远农村多是山区。

调研的三个乡镇,每个乡镇都有若干自然村出现了严重空心化,甚至一个自然村400多人,平时真正留在村庄生产生活的只有10多位老人,且这种情况远非个例。

将来还会更多。从全国来讲,自然村或村民小组一级自治资源相当有限,自治能力严重不足,将村民自治下移到自然村根本就不可能。

也就是说,清远市目前将村民自治下移到自然村,可以说正逢其时。尤其一些具有旅游资源、交通方便的自然村,若借国家资源向下转移的机会进行美丽乡村建设,就会更有村民自治在自然村一级发挥作用的空间。

清远农村通过下移村民自治到自然村,激活自然村的自治能力,就可以大大减少行政村组织村民自我管理和自我服务的压力,行政村更多起到上传下达的作用。不过,即使在清远农村,自然村一级的自治可以发挥作用,这样一种自治也主要是自我管理和自我服务,是作为当家人来发挥作用,而在国家行政管理或完成国家任务方面,自然村一级的自治很难有所作为。

自然村是聚族而居的,这个自然村是宗族这个“大私”与村民组这个“小公”的结合单位,自然村村一级的自治强化了以房头为基础的宗族这个“大私”的力量,相对排斥村民组这个“小公”。

在清远农村调研,可以清晰地感受到自然村一级自治所带来的村庄的封闭性而非其开放性。在办理村民自己的事务上自治是有效的,在完成国家任务方面自治是低效的。

因此,行政村一级就不可能只是服务,也不只是上传下达,而要起到真正意义上的管理作用。行政村一级具有双重功能,一是管理,二是服务。所以,即使村民自治下移到自然村了,行政村也不能取消,无论其服务功能还是其管理功能还有待加强。

清远市农村综合改革将村民自治从行政村下移到自然村,是依据清远农村实际做出的正确决策,对于确立农民主体地位、激化农民建设村庄积极性都有重要作用。但村民自治下移到自然村并不表示行政村一级功能的弱化,更不意味着行政村一级应当撤销。

最好的办法是,行政村一级建制仍然保留,体制也保留,甚至通过选举来产生村委会,以及实行“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”以及“三个自我”都完全保留,但在内容上可以将部分村民自治功能下移到自然村。相对来讲,自然村一级的村民自治,形式则可以更加灵活,机制上可以更加多样,以适应自然村多样化的实践。

作者系华中科技大学中国乡村治理研究中心主任