过勇监察 过勇:中国纪检监察派驻制度研究

二、从中国反腐败战略格局看派驻机构的职能与作用

改革以来,我国的反腐败战略经历了一个逐步调整和完善的过程。2005年1月,《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》(以下简称《惩防体系实施纲要》)的正式颁布实施标志着我国反腐倡廉战略体系的逐步确立和完善。

我们认为,在《惩防体系实施纲要》中包含着四个层面的战略:教育、预防、监督和惩治。与香港廉政公署的战略格局相比,中国特色反腐倡廉战略体系的最大特点就是将监督放在了一个特别突出的位置。

强化监督战略是中国特色反腐倡廉体系与其他国家和地区反腐败体制机制的最大差别。那么,派驻机构在履行教育、预防、监督和惩治这四项职能方面发挥了什么样的作用,或者说在中国反腐倡廉建设的战略格局中是什么样的地位呢?这是本研究关注的重点问题。

在我们对派驻机构的问卷调查中,受访者在被要求对派驻机构在履行以上四方面职能中投入的时间和精力排序时,在回答了该问题的17名受访者中,有8位将监督放在了第1位,有5位将教育放在了第1位,分别有1位和3位将惩治和预防放在了第1位,如表1所示。

总的来看,派驻机构在监督方面投入的时间和精力最多,平均排位为1.88;其次是预防,平均排位为2.47,这多少有点出人意料;第三是教育,平均排位为2.59,与预防的排位相当接近;最后是惩治,平均排位3.

06。在对派驻机构履行监督、教育、惩治和预防这四项职能的效果进行评价时,几乎没有受访者在监督和预防这两项给出“很好”的回答,这多少与表1中反映出来的派驻机构的时间和精力投入产生了反差。平均来看,受访者对四项职能的履行效果评价相差不大,其中反而是投入时间和精力最少的惩治战略得分最高,为0.76分,如表2所示。以下我们对派驻机构履行四项职能的情况分别来做分析。

1.监督战略投入最大,但工作成效差

2004年4月7日,吴官正同志在中央纪委监察部派驻机构统一管理工作会议上的讲话指出,“对派驻机构实行统一管理,是加强党内监督的重要举措”。何勇同志也指出,“派驻机构要把加强监督作为第一位的职责,做好对驻在部门党政领导干部特别是主要领导干部的监督工作”。

由此可见,监督是派驻机构最主要的职能。然而从我们的问卷调查来看,派驻机构在监督方面投入的时间和精力最多,但实际效果差。究其原因,首先是纪检组和党组之间的关系没有理顺。

纪检组长作为党组成员当然有利于纪检组长参与集体决策,拥有投票权而不仅仅是列席会议,但是其是否要服从党组的决定是个矛盾。在卫生部参加中纪委监察部派驻机构统一管理试点的时候,时任卫生部部长张文康就提出了一个问题,“纪检组组长是党组成员,是否要执行党组决定?”这涉及到派驻机构作为一个监督部门的独立性问题。

其次是监督的范围。目前,派驻机构的监督对象主要是驻在部门的党组及其成员,那么驻在部门的一般干部谁来监督?在许多部委,机关纪委的人员力量相对薄弱,而且往往是身兼数职,这都会削弱对一般干部的监督。

第三,监督手段还相对薄弱。由于派驻机构工资关系、党(团)组织关系、福利待遇和社会保障等都在还驻在部门,往往难以主动开展专项检查,而仅靠参加一些会议往往难以获得实际情况。

2.教育对象扩大了,但是工作机构和方式没有相应调整

按照中央的统一部署,派驻机构在反腐倡廉教育方面发挥着重要作用,特别是以驻在部门的领导干部为重点,取得了良好的效果。然而,在开展更进一步的、针对不同行业和人群的反腐倡廉教育方面,派驻机构就会在一定程度上遇到身份定位的困境。

从本质上说,派驻机构是中纪委的一部分,是派出机构,其管辖范围仅限于中央和国家机关这一级,而不包括各中央和国家机关所在的全国范围内的系统。尽管在派驻机构的工作职责中有一条是“协助驻在部门党组和行政领导班子组织协调驻在部门及所属系统的党风廉政建设和反腐败工作”,但毕竟只是协助的角色。如何在全国本系统内展开有针对性的反腐倡廉教育,这应该也是派驻机构的一项重要任务。

3.惩治方面办案人员投入不足,调查对象权限不清晰

派驻机构在查办腐败案件方面具有一定的职能。然而,由于工作对象仅限于中央和国家机关本级,而涉及驻在部门领导班子成员的案件往往由中纪委直接立案调查,派驻机构在查办案件方面的作用有限。对于大多数派驻机构来说,无论是自己立案的案件数还是初核的数量都比较低。

何勇同志2006年3月9日在中央纪委监察部派驻机构负责人会议上的讲话中就指出,派驻机构查办案件工作比较薄弱。据统计,56个派驻机构2004年收到信访举报38252,比统一管理前的2003年增加了15.

5%,2005年收到信访举报36747件,比2003年增加了11%。但是初核件2004年下降了14.3%,2005年下降了11.5%。据统计,56家派驻机构2005年仅立案71件,而且近80%都集中在11家派驻机构。有32家派驻机构该年没有立案,有20家派驻机构连续两年没有立案。

4.预防主体不清晰,缺乏有效的腐败风险管理能力

党的十五大以来,预防战略受到了中央越来越多的重视,但是我们对于预防战略的理解往往存在很大的局限性。派驻机构其实是一支天然的可以在预防腐败工作中发挥重要作用的力量。由于中国是单一制国家,腐败机会的行业性特征比地域性特征更加显著,因此预防工作更应该以行业为单位来推进。

中央和国家机关的派驻机构属于中纪委监察部,对于国家反腐倡廉建设的政策思路掌握清楚,本身也是专业化的纪检监察干部;同时,他们的工作主要在驻在部门展开,对于该部门的业务工作也有一定的熟悉和了解。

这恰好为派驻机构开展预防腐败工作提供了先天的优势。不同行业和部门的差别非常大,这就要求各派驻机构在中央纪委的统一部署之下,要充分结合本行业和部门的特点,特别是腐败风险比较高的环节和部位,开展有针对性的、有效的分析评判工作,并和驻在部门的业务部门密切配合来完善相关政策规定,减少腐败发生的机会。