瞿同祖怎么读 历史细节中的有法不依——读瞿同祖《清代地方政府》

基层治理在国家治理中具有突出地位,“郡县治、天下安”。作为基层治理的重要主体,地方政府及其官员发挥着关键作用。著名历史学家瞿同祖所著《清代地方政府》,为我们从微观视角了解清代地方治理打开了一扇重要窗户。本文着重从书中所述的吏治现象来反思法律的实施问题。

有法不依的表现

作为中国最后一个帝制时代,清代的法律制度集历史传承和时代发展,可谓相对完备。然而,清代地方吏治的一个显著特点,是“文字上的法与现实中的法经常有差距”,有法不依、执法不严、违法不究的现象较为突出。

在规定员额之外大量雇用人员参与公务活动。以书吏为例,清朝的会典规定了州县衙门雇用常年书吏的员额,少则几名,多则二十几名,并严禁擅自在员额之外聘用人员。但由于日常工作中“无法避免的巨量公文案牍”,一个县衙门雇用几十名甚至上百名书吏的现象极为普遍。衙役也是如此,虽然朝廷多次发布法令要求缩减衙役规模,但这些禁令很少得到兑现,州县衙门中常年、额外、挂名的衙役数量,远远超过规定员额。

公务人员乱作为得不到有效制止。书吏、衙役、长随的社会地位不高、薪金极低且没有职业前景,但还是有人愿意来干,因为这些卑微但接近权力的岗位能被用来谋取额外利益。比如,负责征税的书吏帮助税户们偷税、漏税或者逃避处罚,以收取贿赂作为回馈;捕役们强入民宅,以搜查盗赃为借口攫取民财也是家常便饭。一些州县官还与下属沆瀣一气、合谋枉法。律例严惩滥用权力、贪污受贿的规定成为一纸空文。

制度性腐败现象“陋规”长期存在。清代中后期,州县官的收入包括薪俸和养廉银,如知州每年薪俸是八十两银子,养廉银则各省有别,从五百到2000两不等。州县官的日常开销,除了全家老小的生活费以及雇用幕友、衙役等人员的费用,还要在办公经费不足时填补亏空、打点上级衙门领导和雇员。

一个知县一年的实际支出,从五六千两到一万两甚至数万两不等。于是,类似于如今礼金、礼品性质的“门费”、“茶钱”、“炭敬”、“冰敬”等大行其道,“陋规”逐渐变为明规则。在作者看来,贪贿是法律明令禁止的,而陋规则被广泛接受、在法律默许之内。但他同时也承认,二者之间并没有明确的分界线。

有法不依的原因

清代地方吏治中的有法不依,可以说是长期积累、多种要素综合作用的结果。

法律制度的工具性。在帝制时代,皇权至高无上,法律只是统治工具的一种,人们对皇权的敬畏程度远高于对法律的敬畏程度。对于各级官员来说,“服从是普遍遵守的价值标准”。正如王亚南在《中国官僚政治研究》中所说,“专制官僚社会统治者对其臣下,或其臣下对于僚属所要求的只是忠实,不是清廉,至少两者相权,宁愿以不清廉保证忠实”。

在那个时代,法治作为一种价值和目标尚未登上中国历史舞台,公务人员更习惯于在法律之外甚至法律之上、而非法律之内想问题、办事情。

权力运行的封闭性。帝制时代里,各级政府都是皇权的延伸,代表皇帝对地方进行管理。与中央一样,地方政府也是高度集权的,“地方权力只在官吏和士绅之间进行分配”,普通百姓是被管理对象。对公务人员的监督主要倚赖于上级或者专门机关的发现和查处,侧重于以权力制约权力。这也就导致了很多官员“只唯上”的思维,在官官相护、陋规盛行的环境下,法律自然就显得软弱无力。

法律实施对官员个人的依赖性。一直以来,地方主官是负责法律在本地区实施的“关键少数人”。清代地方治理延续了传统,侧重于“一人政府”模式。州县官集行政权、司法权于一身,幕友、长随、衙役们等都为其服务。由于精力、能力所限,州县官的权力往往要分散给衙门雇员,并依法承担起监督下属的职责。

但基于管理队伍庞大、雇员们手段狡猾、上级督查走过场等种种原因,能做到“对身边工作人员严格要求”的州县官并不多见。所以,基层治理的效果存在一定偶然性,遇到有良知、勤政亲民的“青天大老爷”,则当地百姓有福,反之则百姓遭殃。

经济压力下逐利思维的必然性。人性中极大的弱点,是经不住诱惑。尽管历朝历代都涌现出不少抱有家国情怀、以清正廉洁著称的好官、清官,但趋利避害是人的天性。饱读诗书、满腹经纶的官员当中,大多数还是凡夫俗子,那些处理具体案件、面对各种诱惑、又没有接受过多少“理想信念教育”的衙门雇员们更是如此。收入偏低的窘境、到处打点赠送礼金礼物的现实,在人性驱使下直接导致了权力运行中的腐败。

法律立改废的滞后性。从理性逻辑来看,既然法律实施效果不理想,就应当及时改革,设计出更有用的办法。但是在清代,制度条文的修订或者新规章的颁布“绝大多数都只是技术性和程序性的,不具有实质意义”。往深处想,江山是皇上及其统治集团的,无论是位极人臣的一品大员,还是州县小吏,都只是皇权的代理人。多数官员都没有足够的动力去想办法完善制度,确保法律实施和政令畅通。相反,很多人还乐于享受这种“法不责众”的格局。

历史细节带来的启示

在中国,帝制结束已有百余年。但帝制时代里形成的思维观念、行为方式、社会心理还会有历史惯性并延续很长时间,影响后世的治理。“法律的生命在于实施。”在社会主义法律体系形成的形势下,我们应当从历史中吸取经验教训,更加重视法律的实施问题,让法律制度在贯彻落实中体现出权威和尊严。

充分依靠人民力量。1945年毛主席在延安回答黄炎培“历史周期率”的问题时,满怀信心地说:“我们已找到了新路,这就是民主。只有让人民来监督政府,政府才不敢松懈。”几十年后苏共亡党的教训证明,这是极其富有远见的正确认识。

民主是共和制最大的特征,共和制下的法律是人民意志的体现,反映多数人利益。在我国,民主最直接生动的表述就是人民当家做主,宪法法律也明确规定了人民在法律实施、权力监督中的地位和权利。当前,在加大专门机关监督力度的同时,要健全群众举报及其受理和反馈机制、完善新闻舆论监督机制,让人民当家做主的理念落实到日常生活中。

一些国家的法治进程也证明,以权利制约权力,是成本较低、效率较高、警示作用非常明显的好办法。

深入推进简政放权。政府职能扩张、管得太多太细,是近代以来诸多国家发展进程中的共同特征。市场经济发展到一定阶段,必然要求重新审视政府权力的边界。在我国社会主义市场经济发展的新时期,大力推进简政放权、放管结合,有助于促进市场和社会的活力,也是优化权力配置、精简政府冗员、降低行政成本、预防寻租腐败的釜底抽薪之举。

全面落实政务公开。公共权力运行的透明化,对于法律有效实施至关重要。关键是在已有成绩的基础上,把政务公开做细做实做透。当前,公共工程建设、自然资源配置等领域的重大决策以及食品药品监管、生态环境保护等执法活动中矛盾较多,社会公众对信息公开的呼声较高,应当作为改革的重点方向。

此外,还应推进行政处罚、行政强制等执法结果公开,以公开促公正。这既能让受害者以及社会公众相信法律、接受教育,也可以使接受执法处理的当事人心服口服、认错服法。

适时改革财政供养人员管理制度。在行政和事业编制之外大规模聘用人员参与执法活动,是当前基层治理中的普遍做法。“临时工执法”导致的社会矛盾,与历史上衙役们吃拿卡要的乱象颇为相似。建议认真梳理基层政府的职能,正视履职所需的机构编制,赋予那些事实上由财政供养的人员以适当身份,纳入法律调整范围,加强管理和监督。

同时,切实保障公务人员的合法合理待遇。明代将贪腐官员剥皮实革的做法都未能有效解决腐败问题,说明整顿吏治仅靠严刑峻法、思想教育是远远不够的。要让官员们抵御住诱惑,还需要有理性的利益保障机制。

着力提高立法质量。“良法是善治之前提。”立法质量的高低直接关系法律的实施效果。提高立法的精细化程度,除了要立足当下的国情和发展阶段,深入调查研究,还要在立法过程中设身处地地思考“人性”的因素。在条文设计时要考虑到是否会有人为了利益不择手段地钻法律空子,怎么避免这个问题,提前堵住漏洞;在明确行政机关职责权限的同时,要设计好履行职责而必须的人财物保障措施。

只有这样,才能确保法律出台后落到实处、发挥实效。此外,还要健全法律修改、废止机制,针对实施中的问题及时完善制度,防止法律被束之高阁、成为摆设。

(作者潘波系中国政法大学客座研究员)