大同地方债破百亿 耿彦波所启动“造城运动”现停工潮
始于2008年的大同“造城运动”如今已陷入债务泥潭,许多城建工程出现了停工潮。
近日《中国经营报》记者调查获悉,目前大同地方债务已超过百亿元之多。
工程大规模停工的原因是因大同市政府拖欠工程款,仅大同魏都新城一个小区,政府欠工程款就达3亿元之多。在此影响下,参与大同城建的建筑商纷纷“败走麦城”。
在大量工程欠款背后,凸显出大同政府负债过重和建设过程中混乱的管理方式等问题。
建筑商败走“大同”
赵国一作为个人,已经破产,大同市就是赵国一的“麦城”。
从2008年开始,大同市前任市长耿彦波在大同掀起规模空前的“造城”运动,耿称之为“名城复兴”;如今,“名城”尚未完工,却成为成百上千支建筑工程队的“麦城”。赵国一的工程队就是其中之一。
2010年10月,朔州山阴人赵国一从中关村建设集团手中承包了一项包括6栋回迁安置楼的建筑工程。这项工程总建筑面积近2万平方米,有砖混结构,也有少部分框架结构。
赵国一不是第一次揽工程,他有个底线:像这一类工程,一般会在竣工验收后很短时间给出决算,然后付清尾款;这次参建的是纯粹的政府工程——旧城改造回迁安置小区建设,赵国一就更放心。他向记者介绍,按以往经验,他的工程队每平方米大概有80~100元的利润。若甲方资金充裕,这种普通的6层砖混楼,当年即可完工。
但这一次赵国一的包工经验失效了。按预定计划将于“当年完工”的大同市南环西延东侧保障性住房工程(简称“魏都新城”),因工程进度款不能按时到位,大部分工程队2010年进场,当年即完成土建部分,楼房封顶,拖到2012年才进行安装工程。
全部工程完工后,再次因为钱的问题发生矛盾:工程迟迟不能进入审计决算阶段,甲方不支付剩余的工程款,许多工程队负债累累,被迫使出最原始的招数:交工不交房,抢房自保。
赵国一的工程队完成了近2万平方米建筑的施工,参照同期同类建筑的决算价格,他总共应拿到2400万元左右。但从2010年迄今他仅仅收到工程进度款620万元。而且,他此前已为该工程垫款80余万元,借高利贷款200多万元。
到目前为止,他不仅没有拿到决算价格,而且现在收到的付款还不够成本价格;一年的工程拖成三年,还有每月五六万元贷款利息压在他身上。赵国一作为个人,已经破产,大同市就是赵国一的“麦城”。
几近绝望的赵国一和其他包工头一样,抢房自保。他锁上了五大二小7套商铺,拒绝向代表政府的甲方交房。而据记者了解,与赵国一遭遇相同的包工头,还有很多。
“赵国一”们做的保障性住房工程,是大同市“名城复兴”工程的重要组成部分。他们是具体干活的施工方;在他们之上,有像中关村建设这样大型的、有资质的企业作总承包方;和总承包方签订工程建设合同的“甲方”,是有融资平台性质的政府公司,乙方们也管他们叫“指挥部”,如大同市城市建设开发公司(以下简称“城开”)、大同市经济建设投资公司、大同市城市发展投资公司、大同市市政建设发展公司、大同市平城国资经营管理公司等;这些公司背后,是“大业主”政府。
赵国一做的就是城开的工程。
魏都新城共有住宅楼248栋,及一些附属公共设施,总建筑面积112万平方米,可容纳住户1万余户,是耿彦波在“大同造城”运动中的重要回迁安置项目。
新城项目由大同市政府全资公司大同市城市建设开发公司作为甲方负责开发,于2010年陆续开建。
参与魏都新城建设的有9家建筑企业,全部是一级或特级资质,它们包括北京中关村建设、河北中保、川北建设、山西宏图、中化二建等。这些公司之下,真正进入工地施工的,则是主要由大同周边各县农民工组成的类似赵国一的包工头带领的小工程队。
工程队从建筑公司分包工程,垫资进行工程建设。建筑公司为小工程队提供资质、账户、税务登记号等各种工程所需正式手续及出面与甲方沟通等服务,并从工程款中扣取比例不等的“管理费”——从6%到15.5%。
整个魏都新城,工程款被欠的比例和甲乙双方交涉情形也大致相同。记者采访了解到,尚存在几十个大大小小的“赵国一”。
山西宏图建设工程有限公司在新城有34栋楼的工程,位于南侧的17栋包给河南林州人做,北侧的C区17栋楼,则由刘斌、兰巨宝、王宏礼、韩文宏4支工程队分包承建,综合该4人向本报记者提供的材料,他们共完成建筑面积近7万平方米,依去年同期同地区同类型建筑审计核准的结算价计,政府尚欠4个工程队共2200余万元。即使按当期建筑成本计算,也亏欠1200多万元。
中关村建设与宏图的情形相似。应县人李文林和山阴人赵国一承建了中关村建设在魏都新城的一半工程,赵国一6栋,李文林12栋。因为建设框架结构的商铺较多,造价更高一些,这二人被欠款项比前述4人更多。
作为法律上的乙方,中关村建设也曾多方协调,但无济于事。中关村建设方面的留守人员李春风告诉记者,中关村建设在魏都新城项目中迄今不仅没有挣到钱,还给赵国一等人的工程队抵垫出去五六百万元。中关村建设在新城项目上也被欠款,其在参与大同南、北城墙建设中也同样被拖欠巨款,数目比新城这边更大。
据工程乙方相关负责人推算,在魏都新城一个小区,大同市政府欠工程款约近3亿元。而记者接触到的更多的人——参与建设惠民里小区的董艺萍兄妹(李文林的外甥和外甥女)、参与大同西城墙建设的张某、参与大同绿化工程的太原某公司职员也都反映,大同市政府也有数额巨大的工程款未向他们支付。
政府土地买卖数百亿
大同市政府在开发保障性住房过程中,通过规划和建设超出回迁所需的住宅和商铺,获得大量资产。
记者采访发现大同在造城工程中普遍实施“甲供材料”制度,政府通过高价采购材料,从而影响施工队的收入。
2010年,大同市印发《大同市人民政府办公厅关于进一步明确保障性住房、重点建设工程政府采购项目范围及要求的通知》,明确将保障性住房和重点建设工程中的36类60个品目纳入政府集中采购范围。这些材料主要包括水、暖、电材料和门、窗等物品。在工程中称为“甲供材料”。
这一安排在制度上不存在任何问题。但记者在魏都新城工程材料中获得的一份《甲供材料扣款明细》显示,政府采购提供的所有材料,均比同样由当地相关技术职能部门发布的“市场信息价”高。比如塑钢门窗,甲供价为每平方米238元,同期发布的市场信息价为每平方米180元;外墙涂料,甲供价为每平方米23.
9元,同期市场信息价为20元。2.5平方的国标电线,大同金牛市场批发价140元,甲供算202元,每米贵出0.62元。同样的阀门,到市场上买14元一只,甲供价是28元。
记者为此询问了3位工程队负责人,问甲方供给的材料是否品牌、规格和市场上的不一样,他们回答,甲供材料在市场上都能找到,并无区别。
甲方的工程,甲方有权决定使用什么材料。质量好坏、价格高低似乎都和具体施工的工程队无关。但事实却是,这些“高价甲供”从三方面影响了工程队收入:第一,每平方米900元的“中标价”是指土建和安装的总价,材料款多出一元,土建款和人工费就要少一元,工程队领到的“进度款”也就少一元。
第二,“甲供材料款”是在拨付进度款时100%扣除的,而进度款拨付却是按20%、80%等比例下拨的。
这样,工程队得到任何一个比例的进度款后,其实际数额都要小于名义上的数额。第三,在“工程分包”体制下,工程队每得到一笔工程款,都要给其挂靠的建筑企业扣除点数——如6%、11%、13%、15.
5%等等,“甲供材料”的钱,工程队一分都拿不到,但因为要过工程队的账,算工程款的一部分,工程队就须对这部分钱款支付“点数”——比如,甲供了一只价值100元的水表,工程队虽然和这只表无关,却要为此支付6元甚至15.
5元的“管理费”。
记者向大同市财政局采购办和大同市政府采购中心核实了解到,这两个部门分别是上述采购目录制定者和采购行为实施者,而在政府采购中心官网上,仅有某个时间实行采购的品类和总数,没有其他详细信息。
目前为止,还不能确定谁是大同市保障性住房和重点工程“甲供材料”制度的受益者,但可以明确的是,城开、城投、经建投等大同市政府开发公司,是大同造城运动中的最大赢家。
《中国经营报》记者通过多日在大同市新胜苑、和平里甲、南环西延安置区等处采访,了解到大同拆迁安置不设地段差价补偿,而事实上地段差异客观存在。不补装修差价,拆迁户需由原住房搬到毛坯房。南环西延等安置房面积严重缩水,政府开发公司以“公摊面积大”予以解释。
拆迁旧建筑材料不允许原物主处理。安置区空余面积、空余住宅和商铺由政府出售。拆迁下的老式灰砖打磨后在“古城”内建成古式四合院,以每平方米2万~3万元发售。在这些方式下,政府公司取得了巨额的、但未必合理的“开发”收益。
城开公司总经理王一明在回答记者关于魏都新城有关事项的询问时表示,城开是市政府的独资公司,一切按政府指令执行,依靠政府投资,完成建设任务,由公安配合到魏都新城清收房子,也是按指令替政府清收资产,然后交给政府;公司在资金、材料等各方面“可以说都没有自由度”。据此可知,大同造城中的这些重大垄断性商业行为,实为政府买卖。
大同市政府在开发保障性住房过程中,通过规划和建设超出回迁所需的住宅和商铺,获得大量资产。刘斌施工建设的29000余平方米保障房建筑,有近1000平方米商铺归政府,每平方米售价1.5万元;209套住房,其单套面积绝大部分超过原拆迁房面积,超出部分,政府通过向回迁户收取“差价款”卖给住户。
赵国一施工建设的约2万平方米保障房建筑,其中包括20套商铺。赵国一说,这其中大多数不是回迁商铺,而是纯粹的政府资产。赵介绍,政府已经卖出8套大商铺,每套售价200万元。
政府经营收入准确数额是多少,其去向如何,记者向大同市政府发函求证,市委宣传部以“目前全力准备国际太阳能竞赛,随后再联系”婉拒回复。
而此前,耿彦波曾公开提出,大同500亿元的城建资金,政府出资100亿元,向银行贷款100亿元,争取中央和省里的支持资金50亿元,而另外250亿元将来源于“经营城市”,即国土收益。
谁为“造城运动”百亿债务买单
除了让一批建设参与者为执政者当期政绩“买单”,并置未来的政府于债务风险之中,许多被强拆户也成为大同“名城复兴”的成本承受者。
耿彦波启动的大同市“名城复兴”运动已经历5年,在此过程中,大同市仍在安全使用期内大量建筑被拆除(耿称为“纠正前人的错误”),浪费惊人;新路、新小区、新场馆、新“古城”被集中营造出来。一破一立,都要由巨大财力支撑。在“名城”可以自行运转并产生足以覆盖其营造成本的效益之前,谁为大同买单?
惠民小区施工方之一、小工头董艺萍兄妹在惠民小区建设工程竣工已3年尚未结算,董家外欠别人120万元。董艺萍说:“我们可能要成为耿市长‘名城复兴’政绩的买单人。”
安邦咨询高级研究员唐黎明在接受本报记者采访时认为,政府城建工程欠款是比较普遍的现象。政府有各种各样的手段来“找钱”做政绩,政府一般不会赖账,但久欠不还,“以时间换空间”,仍然相当于占用了你的资金。
对于多项政府工程均发生严重拖欠工程款的现象,唐黎明表示,这说明大同政府财政确实已经捉襟见肘。相较大同市的人口基数、经济总量和经济发展水平,如此大规模的造城运动显然超过“适度超前”的那个度。
5年来,因大规模实施城市建设,大同市财政赤字问题已经非常明显。官方数据显示:2012年,大同市一般预算收入完成80.30亿元,一般预算支出执行186.79亿元。2011年,大同市一般预算收入完成64.6亿元,全市财政一般预算支出执行高达169.2亿元。
大同市政府、市财政局拒绝对记者关于大同债务情况作出回应。但有数据估算,大同市政府自2008年以来,城建投入累计高达500亿元左右,而截至目前大同市政府负债已超百亿元。
除了让一批建设参与者为执政者当期政绩“买单”,并置未来的政府于债务风险之中,记者还了解到,许多被强拆户也成为大同“名城复兴”的成本承受者。
为给“城墙”让路,像新胜苑、和平里甲等建成刚满10年的新小区被强拆。这些小区住户上次的购房债务未还完,又得“购房”。根据大同政府规定,他们需要从原来的古城南侧(市中心地段)搬到南环西延处,从装修房搬到毛坯房里,而不能得到任何补偿。
以强拆东方广场为典型,“大同式强拆”使大同市民普遍处于无奈、惊恐和被动服从的怯懦状态,但在新胜苑这些地方,记者依然在山一样的建筑垃圾中找到了阎玉梅、康守印、左华等3家“钉子户”。
他们在已经破窗、断路、断水、断气的楼上,人工担水、烧柴炊饭,像野人一样居住着。他们的情形都类似:住进来不足10年,旧债还没有还完,无钱换新房(主要指装修费和补差价的费用);所有子女和亲戚家都被拆迁,无处暂栖。像这样的人家,阎玉梅告诉记者,仅在新胜苑和和平里甲,就有25户。
城市建设不应政府独大
任国刚
大同造成今天的局面,城市发展出现困局,并不完全是由资源枯竭造成的。大同现在还是个能源型城市,并不是个资源枯竭型城市。大同出现困局的本质原因是国家政策造成的。
从煤炭开发的角度来说,鄂尔多斯等内蒙古地区,因为享受少数民族地区的优惠政策,可以发展煤化工产业,拉长了煤炭的产业链条,从而可以实现更大的经济收益。而大同作为面向京津地区、华北地区的重要能源基地,国家只允许它卖原料,不允许它拉长煤炭产业链,那必然使其财政收入受到巨大影响。
所以,大同的困局不仅仅是因为它的产业要枯竭,而是因为受制于体制,乃至于产业结构问题。据了解,中海油想在大同做一个以煤为核心的产业链,比如说发展煤化工、煤电等,但是国家不批。为什么?因为大同距离京津地区、华北地区最近,它的任务就是向天津、北京、河北等地各种各样的发电厂、钢铁厂输送原料。所以,大同的困境更多是政策造成的。
为了改变上述状况,耿彦波去了大同之后,开始大刀阔斧地改革,进行造城运动,社会上毁誉参半。对此,我认为,耿彦波的做法有其正确的一面。当时,耿彦波接手大同之后,他也试图用打文化牌来提升城市的影响力。但是他在操作方面缺少了一个环节,就是市场的环节。
作为政府官员来操作这件事情,往往会忽略一个很重要的问题,就是市场环节。大同的做法,我认为主导方向是正确的,但是在设计环节中缺少市场的参与,所以造成了今天的被动局面。耿彦波开发的很多产品,仅仅是完全照着样子建了一个古城。但它缺少经济动力,就造成不可持续的问题。
任何一座古城的开发,一定要关注三个重心。第一个重心是文化保护、传承和复兴,这是任何一个城市做文化产业的目标。但是要实现这个目标,就必须要考虑到资金的来源。没有资金的保障,就会变成不可持续。即便有资金的保障,还要有市场的参与。无论古城保护也好,历史文化街区的保护也好,最重要的还是要有市场的介入。政府、市场和企业,能够共同来推进这件事,单一的政府行为其实并不可取。
作者系王志纲工作室战略研究院执行院长
