孙久文临空经济 基于系统分析视角的临空经济区“港

过去几年,我国从国家层面不断出台相关政策支持临空经济的发展,临空经济在整个国民经济中发挥的作用越来越显著。2015年6月24日,国家发展和改革委员会、中国民用航空局联合颁布了《关于临空经济示范区建设发展的指导意见》,标志着我国临空经济即将进入科学规范的可持续发展之路。

我国打造开放型经济的国家战略--“一带一路”战略和长江经济带战略--都是大范围空间战略。而临空经济正是大范围空间快速配置优质经济资源最为有效的方式,体现了知识经济时代开放型和高端性的两大特征。因此,我国临空经济快速发展具有内在的必然性。

我国临空经济发展现阶段呈现两个方面的特点。一方面,临空经济发展十分迅速。截至 2014年12 月 31 日,全国 202 个机场中共有 67 个机场规划了临空经济区,临空经济成为提升区域综合实力的新引擎。

各地方政府认识到发展临空经济的战略意义,全国大中型机场普遍设立临空经济区,机场周边聚集的产业逐渐呈现多元化,特色型临空经济区发展动力强劲;另一方面,不同阶段、不同模式的临空经济区在规划、建设、招商、运营、管理、可持续发展等方面都遇到了许多问题。

如何探索出临空经济区的发展规律,尤其是“港”到底起什么作用、“产”是如何产生的、“城”是否能够形成等等诸多问题长期困扰着临空经济理论界和实践界,本文从系统分析视角,把临空经济区看作一个系统,“港-产-城”是其三个子系统,探索临空经济区“港-产-城”一体化的发展机制和路径。

一、问题的提出

我国临空经济从1993年到2016年,23年间对于机场周边的认识越来越深入,但快速发展期的我国临空经济发展依然存在诸多问题:

1. 机场规划、临空经济区规划与城市规划不衔接造成“港”和“产”的发展矛盾。

各级政府各部门由于出发点和立足点不同,在规划中未能形成利益共同体。随着城市空间的不断拓展,许多原本位于城市边缘的机场逐渐处于被城市建设包围的状态,城市建设与机场正常使用之间的矛盾日益突出,造成城市和临空经济的发展侵蚀机场用地,甚至机场被迫搬迁或考虑建设第二机场。规划不足及规划执行不力造成机场未来发展空间受限,对机场发展和临空经济的发展造成不利影响。

民航“十三五”规划前期研究课题《促进临空经济发展政策研究》的问卷调研,在收回的23份省级发改委问卷中,有6个省级发改委辖区内机场基本已无拓展空间;有6个省级发改委亟需对辖区内机场及周边的发展土地进行调整;在收回的64份机场问卷中,只有10个机场目前可用于发展的土地充足,有35个机场用于机场发展的土地不足,其中千万级以上的机场有11个,占我国千万级以上机场总数的46%。

有18个机场表示已无发展用地,其中千万级以上的机场有8个。经统计,我国千万级以上的24个机场中,有19个机场都面临规划发展用地不足的情况,占总数的79%。

例如郑州航空港经济综合实验区,当概念性规划总规落地时,机场建设规划的部分区域与综合保税区三期规划的部分区域出现重叠,协调边界是互不相让。长沙临空经济区没有全部纳入土地利用总规和城市总规可建设开发区域,实际可建设用地区仅约10平方公里,其余土地均不能开发建设,造成基础设施无法建设、项目落地建设举步维艰。

2.土地利用不合理造成“港-城”发展矛盾

“港”在自身发展中,由于规划理念和土地使用权归属等因素造成了某些土地使用和开发不合理,一方面造成一定程度上核心区资源的浪费,另一方面对产业发展和生产效率形成阻碍。

按照国家现有土地管理制度,机场的划拨土地是按照规划批准的用途安排建设,机场公司不能擅自改变其用途。在一般的机场总规中,都会规划机场工作区由机场、航空公司、配餐和相关保障单位使用。在工作区规划中,一般只考虑其业务属性,较少考虑各单位、员工的工作和生活的相关需求。

由于工作区土地属于划拨用地性质,其用途为机场运营服务,对机场而言工作区难以有经营收益,但该区域又不能让其他公司进行商业开发。因此在工作区内规划开发符合工作区需要的各类业态是不大可能的。

但工作区又是民航驻场单位都十分重要的区域,只有将航站区以外的工作区按照航空城理念作为“城”的一部分进行开发,才能达到上述效果,目前的体制下各方要求无法满足。

3.机场周边地区社会公共配套不足降低区域吸纳能力

我国临空经济区内多以产业用地为主,在机场的周边地区布局了物流园区和空港工业园区等,这种功能设置导致土地利用类型过于单一,而城市公共设施用地基本被外推至产业用地的外围,甚至更远的地区,极易将空港区孤立在城市生活之外,形成“产城分离”的现象。

根据第六次人口普查的结果显示,北京首都机场生活区内“在岗民航系统业主”仅占总人口的10%,其重要原因就是周边公共配套设施的不足。北京临空经济区内有十几万高素质人员,但该临空经济区内缺乏与之相匹配的居住、餐饮、体育设施、医疗、教育等高端公共服务设施,大部分工作人员每天在北京城内居住、生活和消费,到机场周边工作,加剧了临空经济区的孤岛效应。

深圳大空港地区内也存在着城市功能组织失序,功能布局缺乏统筹考虑,核心功能空间分散而不聚合,商业、教育资源布局不尽合理,临空产业用地与公共设施用地尚未合理有效配置,造成空间资源低效利用。南京临空经济区的城市功能配套严重不足,仅有的一些配套层次不高,不能匹配园区的发展需要,严重影响了项目、人才的引进,也使得区域内商业用地的真实价值不能得到体现。

临空经济区的这种用地结构单一,就业人群与消费结构不相匹配、产业与公共设施用地的矛盾若不采取相应的措施解决,将严重影响机场地区对人才和产业的集聚能力。

4.临空经济区内部利益主体众多,协调困难

目前我国大部分临空经济区采取地方政府成立临空经济区管委会进行统一管理的形式,但在临空经济区内存在地方政府、机场、企业、海关、商检等众多利益主体,相互之间的尚未形成有效的管理体制机制,导致临空经济区内未能实现土地高效利用和利益的合理分配。还有一些临空经济区的范围横跨多个行政辖区,没有专门的政府管理机构和开发机制,导致条块分割、重复建设、资源浪费等问题发生。

例如武汉在2007年即公布了其临空经济区规划,但“醒得早,起步晚”。首要原因是统筹问题,武汉天河机场周边有3个临空经济区,分别为黄陂、东西湖、孝感临空经济区,从目前武汉临空经济区建设和发展的形势看,政府、机场和企业三方面还没有找到利益的共同点,直接影响到武汉临空经济的发展。

武汉市政府虽然对发展临空经济热情很高,也多次在各种会议中提出把建设和发展武汉临空经济区作为重要的战略目标,由于利益难以协调,一直没有出台具体的支持政策;南京水空港枢纽经济区涉及多个行政管理主体,包括省、市、江宁和溧水两区以及江宁经济技术开发区和溧水经济开发区等,管理层级复杂,协调难度大,难以实现多方利益主体共赢。

本人率领团队为我国编制了30多个城市90余项临空经济规划项目,在国内主题演讲近60次,考察过我国96%的临空经济区,对于我国临空经济存在的问题有着全面和深入的思考。总结以上问题,产生的主要原因在于临空经济各个主体各自为战,整个临空经济区域更多是呈现碎片化的发展特点,各个主体利益关系错综复杂,很多难以解决的问题困扰着大家,当“在人类面临许多规模巨大、关系复杂、参数众多的复杂问题面前,就显得无能为力了。

正当传统分析方法束手无策的时候”,一种为现代复杂问题提供了有效思维方式的方法出现了:系统分析方法,从系统科学的视角对于临空经济区发展进行顶层设计,是破解这些难题的关键。

二、文献综述

针对我国现阶段临空经济区呈现出“产强城弱”、“港城脱离”的不利局面,一些学者也就开始从“港-产-城”一体化发展角度来对临空经济区的建设进行思考。邓海超、欧阳杰(2015)进一步深入分析了临空经济区“港-产-城”互动发展机理,创新的构建了“港-产-城”互动发展的灰色关联度模型,使得“港-产-城”互动发展过程中两两融合存在的问题能够定量化处理,并对顺义航空城进行了实证分析。

欧阳杰(2015)指出大型机场地区的综合开发模式应是空港、航空城、临空经济“三位一体”的发展模式,三者相辅相成,缺一不可,以实现功能分区(地域空间)、经济业态(经济空间) 和交通系统(交通空间) 的联动;并从“港-产-城”一体化发展的角度,对天津机场发展过程中存在的问题进行了梳理,提出了针对性的建议。

赵冰、曹允春、沈丹阳(2015)第一次系统的阐述了“港-产-城”理论体系,并借助该体系分析了临空经济的演进过程实质上就是空港、临空产业、空港新城三个要素相互作用所导致的结果。

从现有文献来看,国内已有学者更多地是关注“港-产-城”子要素相互之间的互动作用机理,较少从系统的角度进行分析,张明莉(2012-2013)运用系统论分析方法,探析临空产业的产业类型以及集群化发展的形成机理、一般路径、组织形式等理论问题,并对我国临空产业集群化发展进行实证分析。

但临空产业只是作为临空经济区“港-产-城”系统的一个子系统。因此,从系统分析的视角来研究国内临空经济区“港-产-城”一体化发展路径,具有很明显的现实意义。

三、临空经济区的系统结构分析

1.从系统论角度分析临空经济区存在的问题

系统论的核心思想是系统的整体观念。贝塔朗菲强调,任何系统都是一个有机的整体,它不是各个部分的机械组合或简单相加,系统的整体工功能是各要素在孤立状态下所没有的新质。核心思想包括:一个系统作为整体,具有其要素所不具有的性质和功能;整体的性质和功能,不等同于其各要素的性质和功能的叠加;整体的运动特征,只有在比其要素更高的层次上进行描述:整体与要素,遵从不同描述层次上的规律,这就是“整体大于部分之和”。

同时认为,系统中各要素不是孤立地存在着,每个要素在系统中都处于一定的位置上,起着特定的作用。要素之间相互关联,构成了一个不可分割的整体。要素是整体中的要素,如果将要素从系统整体中割离出来,它将失去要素的作用。

系统论的基本思想方法,就是把所研究和处理的对象,当作一个系统,分析系统的结构和功能,研究系统、要素、环境三者的相互关系和变动的规律性,并优化系统观点看问题,世界上任何事物都可以看成是一个系统,系统是普遍存在的。

我国临空经济区现实存在的极其复杂问题恰恰符合系统论所描述的状态,我国临空经济在迅速发展的同时,不同阶段不同模式的临空经济区在规划、建设、招商、运营、管理、可持续发展等方面都遇到了许多机遇和挑战。机场属地化改革以后,多数机场归属地方政府管理与经营,民航管理部门行使行业管理职责。

在临空经济事务中,机场管理机构受民航局和地方政府的双重管理,地方政府在发展民航运输的同时发展临空经济建设。但实际上在发展过程中,由于相关利益主体众多、行政区划分割或土地使用性质复杂等原因,以及一些临空经济管委会的职能缺陷,往往造成三个子系统相对独立,各自发展,不兼顾其他子系统的发展需求的状况。

地方政府在主导临空经济事务过程中,认识不到“港-产-城”协调对临空经济的长远发展的重要意义,导致重视“产”的同时忽视机场基础设施建设投入与运营环境安全,忽视空港新城的配套规划与建设,从根本上造成一些临空经济区在低水平上矛盾重重的局面。

例如郑州航空港经济综合实验区,航空港区政府与机场管理部门互不通约,割裂发展,郑州航空港区管委会与新郑机场管理有限公司同为厅级单位,分别为两套行政班底,容易造成日常工作中规划不同步、目标不统一、工作不协调、项目不对接等诸多问题。

从目前我国设置的临空经济区管委会的职能来看,主要是着眼于产业规划、招商引资、争取相关发展政策等,这些职能明显定位为产业引进职能,使各企业能创造出更高的产值提供一定的保障。但是许多临空经济区的管委会只承担少量或根本没有承担像教育、卫生、社会保障等社会公共职能,这些职能往往交由所属地区的政府承担,而地区政府往往不注重临空经济区内的基础保障设施以及社会公共服务设施建设,对产业区的员工以及本地居民提供的保障贫乏,区内生活氛围差,难以聚集人气。

致使我国部分临空经济区产生“有产无城”的现象。反之,当区域内社会保障能力较弱时,人才集聚难以实现,会影响临空经济区的产业发展动力。虽然某些临空经济管委会承担了部分社会管理职能,但受制于没有法律规制,效果也不十分明显。

另一方面,“港-产-城”割裂发展,在以GDP为导向的经济增长模式下,更容易陷入“重发展、轻管理”的思路,会形成片面重视“产”的状况。在引进产业方面急于求成,往往导致产业发展的短视现象:为了成功引进产业,产业把关不严,布局不合理,产业层次不高,特色产业和主导产业区分不明显,产业结构不合理,产业之间的关联性差,致使产业链的培育更加艰难。这些缺乏产业发展长远战略的做法,严重影响了临空经济区的发展后劲。

2.临空经济区的空港、产业、空港新城三个子系统分析

系统结构是指构成系统的具有一定功能的元素(或子系统)及其相互关系的总称。元素和子系统是相应系统分解的结果,以元素还是子系统作为研究对象,需视系统结构的复杂程度及分析要求而定。元素与子系统的划分过程在结构分析中是一个不断反复进行的局部与整体关系的认识与调控过程,这一过程往往还应结合系统的环境分析进行。

在以子系统及其相互关系作为研究对象时,子系统范围的确定必须遵循功能一致性原则,即子系统中的所有元素应从属于子系统功能,不从属于子系统功能的元素应排除于该子系统之外。

临空经济区系统结构是指构成临空经济系统的具有一定功能的单元/要素及其相互关系的总称,即临空经济各单元相互联系、相互作用的方式和秩序,表现在时间、空间上排列组合的具体形式和作用关系。对于临空经济区以元素还是子系统作为研究对象,按照系统对于子系统的三方面要求来判定,一是从这个区域系统结构的复杂程度,二是临空经济的系统环境分析,三是子系统范围的确定必须遵循功能一致性原则,即子系统中的所有元素应从属于子系统功能,不从属于子系统功能的元素应排除于该子系统之外。

按照这三方面要求来判定,临空经济系统结构以子系统作为研究对象比较合适。

对于区域经济系统来说,区域的产业构成和地域构成是重点。针对机场周边这个特殊地区,首先是机场,机场改变了这个区域生产的空间分布,如果这个区域去掉了机场,就跟别的经济区没有什么区别,所以机场是这个区域最大的特色,机场可以成为一个子系统;其次,有了机场,通过这个全球生产和商业活动的重要结点,连接了国际工商业大城市的节点,使得更多优质的资源要素进入机场这个网络,不断地吸引着众多与航空业相关的行业聚集到其周围,以机场为中心的经济空间形成了航空关联度不同的产业集群,产业必然成为一个子系统;最后,临空产业自然引致了许多在机场周边生活、工作的人,他们需要一个更加适宜的环境,这就是空港新城,其为临空经济发展提供支撑,是临空产业发展的平台。

因此,临空经济区系统由空港、产业、空港新城三个子系统构成,见图1。(airport-industry-city,以下简称AIC系统)。AIC系统是指特定空港区域的空港运营、产业发展与空港新城相容的一系列活动;空港、产业与空港新城子系统通过相互作用、相互影响、相互制约而构成具有一定结构和功能的有机整体。

可记AIC为:AIC=f(A,I,C),其中A为空港子系统,I为产业子系统,C为空港新城子系统,f为复合函数。在AIC系统中,各子系统的具体内涵可界定为: