张翼社会治理 社会学所张翼:完善社会组织是创新社会治理的前提

党的十八届三中全会提出要“创新社会治理”,与此前多用“创新社会管理”相比,虽一字之差,但蕴含的深意却发生了革命性转变。社会管理是自上而下的管理,是以全能政府为假设,以无限责任为基础,以行政思维与行政逻辑为手段,以“为民做主”为出发点而进行的管理。

但要推进国家治理体系和治理能力的现代化,加强改革的系统性、整体性和协同性,做到既公平正义、和谐秩序,又激发活力,就必须大力推行社会治理。现代社会治理是多元作用的治理,是以非全能政府为假设、以有限责任为基础、以法治思维与法治逻辑为手段、以“让老百姓自己做主”的自治为出发点而进行的服务与管理。

社会组织的完善、发展与制衡机制

社会治理得以成立的前提是社会组织的完善。社会研究说明,市场与政府都镶嵌在社会之中。所以,要推行社会治理,就必须在“社会”意义上建构具有独立支配自我行为能力的、基于法治而活动的社会组织,使社会组织具备填补市场不愿意也无法以市场方式满足的人民群众需要的功能。

因此,党的十八届三中全会提出,“限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩,重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织,成立时直接依法申请登记。加强对社会组织和在华境外非政府组织的管理,引导它们依法开展活动”。因此,社会组织将迎来一个全新的、具有划时代意义的发展机遇。

社会研究发现,社会组织的发展也正如市场的发展一样,绝不会一帆风顺,也不会均衡布局,而会显示出不平衡的演进态势。中国的特大城市,既是全国的政治、经济和文化中心,也是社会组织发育相对比较成熟的地区,更是社会组织率先发展壮大的地区。

所以,创新现代社会治理体系的基本尝试,或者创新现代社区自治体系的基本做法,客观上易于在特大城市展开。因此,从某种意义上来说,社会的发育程度主要取决于社会组织的发育与成熟程度。有没有社会组织、有什么样的社会组织以及这些社会组织所具备的功能等,决定了特大城市政府、市场与社会的边界划分。

社会研究证明,社会组织一经存在,就会成为具有自我利益取向的、为自身发展和壮大而努力的博弈组织。社会组织越多,社会组织的多样化服务就会越多,吸引个人参与的能力就越强,组织之间的自我制衡机制就会越完善。所以,特大城市政府需要明白,对于某个具体社会组织而言,其主要为自身的存在与自身的特殊目标而行动,甚至在某些时候还会形成组织与个人、组织与组织、组织与政府之间的矛盾与冲突。

因此,就某一单个社会组织而言,其不会自发地或自动地成为社会“稳定器”。

但众多社会组织在逐步成熟过程中,会通过“社会”平台化解组织与周围环境的矛盾与冲突,在各种力量的均衡制衡意义上,消解社会个体、组织及其与市场和政府的矛盾。个人参与的社会组织越多、社会角色越丰富,信息交流越充分、组织化程度越高,个人就会更倾向于使用组织的资源。

即使出现街头政治,也会以有序的方式表达自己的诉求,从而避免群体性事件的无序性。所以,在单个社会组织追求自身利益的同时,在法治规范下的众多社会组织,则会在互动过程中逐步建立适于社会发展的机制,在解决各种矛盾与冲突中保障社会利益的最大化。

政府治理由全能向有限责任治理转变

当前,特大城市人口的异质化、人们各种诉求的多样化、阶层关系的复杂化等,必然会在社会转型中衍生出各种矛盾与冲突。社会转型本身在消解原有道德与行为规范的同时,还不能及时建立起新的、为社会大众所接受的道德与行为规范,这个“失范”空间的客观存在,也会在某个具体时空点扩大矛盾与冲突的范围,并加剧矛盾与冲突的烈度。

但相对成熟的社会组织的存在,会在很大程度上分化矛盾的指向对象,使多元或单向发生的矛盾不再直接指向于“全能政府”。当矛盾与冲突不是指向于政府的时候,政府基于法治而进行的“裁判”力量才能够不折不扣地实施。

这完全符合现代社会治理的基本假设:一定程度的社会矛盾与冲突是社会发展所不可避免的,而且社会也正是在解决矛盾与冲突中迈向一个更高的阶段。只要矛盾与冲突不危及整体社会的安危,矛盾的双方或多方在法治轨道上表达出自己的诉求,政府就可不以狭义的“维稳”而应对必然存在的矛盾与冲突。

现代国家治理秩序建立的前提是承认社会矛盾发生的必然性与合理性,并将社会冲突与矛盾的解决机制建立为“社会安全阀”。而社会活力的激发,就是在矛盾的解决过程中构建更适宜社会发展的秩序体系,使政府对矛盾与冲突的“堵压”转变为“疏导”,让社会组织承担更多解决矛盾与冲突的职责。

所以,社会组织能够完善其活动场域的前提是有限责任政府的确立。在这个意义上,特大城市政府与社会的关系,就不应该是大政府与小社会的关系,也不应该是大社会与小政府的关系,而应该是强政府与强社会的关系。这个意义上的强政府,就应该在公共安全维护与基本服务提供方面,表现出极其强大的公力;这个意义上的强社会,就必须在组织空间提供为公众需要的多维社会位置,使民众有依赖组织以求得发展与保障权益的机遇,并在众多组织的活动中形成矛盾与冲突的化解机制,而不是在任何时候都求助政府解决社会问题。

正是在这个意义上,我们认为,特大城市要创新基于有限责任政府、社会组织与公众等多元参与的社会治理模式,就必须首先培育与发展社会组织。如果社会组织没有独立行动的能力,社会组织还很弱小,还未曾建立以法治社会为基础而形成的矛盾化解机制,则现代社会治理的目标就无法实现。也正因如此,政府自社会领域有关责任的退出应是渐进的,是伴随社会组织的成熟而为其赋权的,是基于一个历史过程而从社会管理转向于社会治理的。

    (作者为中国社会科学院社会学研究所副所长)