何清涟:巴拿马文件披露是对避税天堂的攻坚战

《巴拿马文件》在世界范围内掀起轩然大波,该文件披露的信息,舆论反应在西方与东方世界截然不同,民主国家针对的是逃税行为,中国人则关注高层家族的腐败。我在接受采访时,记者几乎都会问一个问题,为何巴拿马文件中很少有美国人?是不是美国故意透露出来的?因为了解美国反洗钱的历史,我的回答是:在全球反洗钱活动中,美国一直是领跑者,建立了相对完善的法律。因此,巴拿马文件披露的真正意义,并不在于帮助中国反腐,而在于美国艰难推进的全球反洗钱活动,可以藉此往前推进一步。

美国反洗钱,几十年磨一剑

美国最初的反洗钱是针对毒品交易的,后来随着本国司法实践及国际社会的政治需要而不断调整目标,在立法、司法与执法三方面都有一个长达几十年演变过程。

探究美国反洗钱立法的核心,可以简单地概括为“一解两报”。所谓“一解”就是了解你的客户,所谓“两报”就是要向执法机构提交《货币交易报告》(Currency Transaction Repot)和《可疑活动报告》(Suspicious Activity Report)。

美国针对毒品交易的反洗钱行动最先从银行开始,通过立法迫使银行充当反洗钱侦探。

说来有趣,奠定反洗钱的1970年《银行保密法案》(Bank Secrecy Act, BSA)竟然完全名不符实,明明是要求银行向特定的美国执法机构“泄露”客户信息的法律,却冠以“保密法”的名称。这部法案的立法目的,是针对犯罪嫌疑人滥用金融机构的薄弱环节清洗非法收益的情况,为了让执法部门获取金融交易的证据和资料,要求银行对于超过1万美元的现金交易,必须向有关部门提交涉及存款、取款、现金兑换或者其他支付或转移的报告。除此之外,还要求在提交的现金交易报告中,必须提供客户身份及其资金来源。如果金融机构不提交报告,或者提交虚假报告,则构成犯罪。这部法案的主要目的是改革银行的保密制度,将银行对客户信息的绝对保密改为有限保密,而不是强化银行的保密。

《银行保密法案》堪称是美国甚至全球第一部反洗钱法案,但它还不是真正的反洗钱法案。

1986年《洗钱控制法案》(Money Laundering Control Act)则是名副其实的反洗钱法律。该法案出台的背景是,根据该法案,洗钱可细化为四个罪名:1、金融交易洗钱罪;2、输送货币工具洗钱罪;3、利用卧底方式查获的洗钱罪;(4)货币交易洗钱罪,又称为跨境洗钱罪。

《洗钱控制法案》与《银行保密法案》一起构成了美国反洗钱法律体系的核心。

此后,反洗钱法律不断丰富, 1988年国会通过了《洗钱检控改善法案》(MLPIA),扩大了《银行保密法案》中关于“金融机构”的定义,将汽车、飞机、轮船的经销商以及从事房地产、邮政服务的人员也列入金融机构的范畴。因《银行保密法案》的实施,让银行需要提交的货币报告数量惊人,查获的洗钱犯罪与文件数量极不相称,美国于1994年制订《洗钱抑制法案》(Money Laundering Suppression Act),加入了为银行减负的内容,要求财政部豁免金融机构间的交易以降低货币交易报告的负担。

美国反洗钱:从反毒品向反恐的战略性转变

1999年,美国发布第一部《国家反洗钱战略》(The National Money Laundering Strategy),将反洗钱提升到国家战略这一层次,此后,美国政府每年都会发布一部当年的《国家反洗钱战略》,这些战略并非当案,但对美国反洗钱的立法、执法活动有重要的指导作用。

2001年“9.11”恐袭事件发生后,为了加强反恐,美国参众两院于10月24日一致通过了《为拦截和阻止恐怖主义而提供适当手段以团结和巩固美利坚的法案》,将该法案名称的每个单词的第一个英文字母放在一起,就是“USA PATRIOT ACT”,故被称为《爱国者法案》。

《爱国者法案共有10篇156节,包括三部分内容,其中第三篇为“铲除国际洗钱和2001年反恐怖融资法案”,专门针对恐怖融资,其目的是预防、查明和起诉国际洗钱和恐怖融资行为,对于全球的恐怖融资以及为恐怖袭击提供资金来说,至为关键。

概言之,《爱国者法案》修正了《银行保密法案》和《洗钱控制法案》的有关规定,对金融机构增加了许多新的义务,其中包括为了贯彻反洗钱方案而实质性地修正现存的执行政策和程序、更严格的客户识别标准、加强谨慎义务的履行,特别是禁止美国银行与外国空壳银行保持商务联系,以防止洗钱的合作。

美国撬开了瑞士银行的保险箱

但是,仅仅只要求美国的银行不参与洗钱活动,并不能打击全球的洗钱犯罪活动。在制订国内反洗钱法体系的同时,美国也对瑞士银行业系统施加压力,迫使瑞士银行不断在所谓保密问题上后退:1987年,瑞士建立一个“政治公众人物数据库”,世界各国银行可向其订阅,或者交换。1998年,瑞士《反洗钱法》生效,要求银行和中介机构有义务向政府报告可疑情况,知情不报将被认为是犯罪。

2001年“911”恐袭发生后,瑞士银行被迫交出一批涉恐组织和人员的账户。2003年6月,瑞士政府被迫接受OECD下属的FATF(反洗钱金融行动特别工作组)制定的有关反洗钱规定,但得到一年宽限期,于2004年7月1日开始生效。该规则要求,凡通过瑞士银行匿名账户向国外汇款超过一定额度的客户,银行都必须公开其真实身份。这是瑞士首次打破匿名账户保密规则,也标志着瑞士银行业保密传统的坚冰进入迅速融解阶段。

2008年国际金融危机爆发,一些财政拮据的西方大国纷纷向瑞士施加强大压力,美国指控UBS帮助美国客户逃税,向其索要本国匿名存款人资料,并要求代为扣缴过去多年以及未来的应纳税款。经过艰苦谈判后,双方达成协议,UBS支付7.8亿美元了结诉讼,并将向美国提供逾4000个涉嫌逃税的账户信息;2011年,瑞士与英国达成协议,由瑞士代扣英国客户的存款税。紧接着,俄罗斯也与瑞士达成了公开俄罗斯人账户信息的相关协议。

最后一块坚冰也于2010年融化,这一年,瑞士制定了《独裁者资产法》,这部法律于2011年2月1日开始生效。突尼斯、埃及与利比亚的革命正好发生于这部法律生效之际,因此,瑞士银行先后宣布冻结了本阿里、穆巴拉克、卡扎菲等独裁者及其家属的财产。

还有数家避税天堂有待攻克

美国联合OCED、G20等对“避税天堂”施压多年,自2000年6月OECD首次对“避税天堂”发难,至2014年最大的“避税天堂”瑞士同意签署“信息透明协议”,全球公认的43个避税天堂,只剩下巴拿马、瑙鲁、巴林、瓦努阿图4个仍然拒绝“透明”。

美国一直在主导国际避税天堂的攻克战。除了不断收拾自家庭院,比如出台肥咖法案,2016年1月美国财政部决定开始确认追踪美国高端房产的秘密买家之外,仍然持续向巴拿马等国施压。