苏州何以脱颖而出——专访苏州市市长周乃翔

“李光耀世界城市奖”是新加坡政府设立的一项国际性大奖,被喻为城市规划界的“诺贝尔奖”。2014年6月2日,这一奖项颁给了中国江苏省苏州市。

创建于2009年的“李光耀世界城市奖”,每两年颁发一次,旨在表扬对创造宜居、富有活力及可持续发展的城市社区做出卓越成就和贡献的个人或组织。在苏州之前,西班牙毕尔巴鄂和美国纽约曾获得该奖项。

今年,来自全世界的36座城市申报了本届“李光耀世界城市奖”。苏州市以环金鸡湖中央商务区、平江历史街区、石湖景区工程为重点案例,结合轨道交通、公共自行车系统、独墅湖高教区等方面优势,综合展现苏州城市转型、历史文化的传承与保护,以及城市宜居与可持续发展,最终脱颖而出。

获奖之后,苏州市市长周乃翔接受了《财经》记者专访。

借鉴新加坡经验

《财经》:苏州市为何能在众多候选城市中脱颖而出,获得本届“李光耀世界城市奖”?

周乃翔:苏州之所以获奖,缘于我们长期坚持创新的发展理念,这与“李光耀世界城市奖”所提倡的“城市转型”和“创新新的模式和标准”评选标准也不谋而合。

改革开放以来,苏州经历了从上世纪80年代乡镇企业崛起,到90年代开放型经济引领,再到进入全面协调发展并向基本实现现代化迈进阶段。可以说,苏州改革开放30多年以来的发展靠的就是创新。苏州未来的发展,特别是转型升级,也要靠创新。

苏州始终坚持规划与管理并重。自上世纪80年代中期以来,苏州先后进行了三轮城市总体规划的修编,在推动城市发展与转型、促进历史文化保护与复兴、开展生态保护与修复、加强宜居城市建设与管理等方面采取了一系列措施,既打造了优美宜居的生态环境、又保持了完整的文化遗存,也推动了经济转型升级和创新发展。

奖项组委会也认为,“尽管面临着中国快速工业化和城市化进程中的诸多挑战,苏州克服了重重困难,通过几个阶段的转型获得了繁荣的经济,并保存了其著名的文化和历史遗产。苏州城市发展的经验解决了目前中国城市发展中的很多共性问题,可以给其他城市提供借鉴。”

《财经》:苏州和新加坡在上世纪90年代就合作成立了苏州工业园区。两国政府主导的这次合作,给苏州带来了什么?

周乃翔:1992年,小平同志南方谈话中对新加坡的治国经验给予了认可。1994年,两国决定开发建设苏州工业园区,这次合作,给苏州创造了一次巨大的机会。苏州举全市之力,利用这个机会,迎来了自己城市的历史性更新,它给苏州带来的内容是极其丰富的。

这次合作为苏州这座古城注入了发展现代经济的自信。通过中国与新加坡双方财团合资成立苏州工业园区开发有限公司,今天叫苏州工业园区开发股份有限公司,简称CSSD。CSSD主持了早期苏州工业园区的规划、招商、建设,在园区管委会指导下,召集了中新两国的优秀人才,组建了经验丰富的管理团队,投入资金,成功组织了园区的启动和发展。

这次合作也为苏州带来了与国际接轨的城市开发建设全程管理的软件,也就是一套适应市场经济体制的城市管理的制度安排。这套以亲商为核心的管理软件,消除了原来中外经济交流方面的一些障碍,使得苏州工业园区在我国对外经济技术交流合作中轻装上阵,后来居上。

经过20年的发展,苏州工业园区建立了自己的人才队伍、积累了发展现代城市经济的经验,在中国新型城镇化的背景下,形成了可以向外输出、推广的人才和管理优势。

中新合作持续至今,是苏州工业园区自身不可或缺的优势和特色。新方对园区仍发挥着重要的参与、指导、协调作用。近几年来,中新双方每年都要举行双边协调理事会,由两国副总理牵头,带领各自的相关部门,为苏州工业园区的发展指引方向、出谋划策。

《财经》:就苏州工业园而言,苏州学习、借鉴、改良了哪些新加坡的经验?现在也有很多国内城市的市长到新加坡等国学习城市规划、建设、管理经验,作为较早接触并借鉴国际经验的城市,你对兄弟城市有何建议?

周乃翔:苏州工业园区借鉴的新加坡经验主要包括:城市规划建设和管理的经验、经济发展的经验、公共管理的经验。它分为三个层次:

第一个层次,主要指城市规划建设和管理,体现在城市发展近期和远景规划、土地的开发和利用、基础设施的建设和管理、环境的治理和保护、信息的收集处理和应用、招商引资、工商行政管理等方面。

第二个层次,主要指新加坡政府机构管理裕廊工业镇的经验,以及促使企业在经济活动中有序竞争、相互合作、和谐统一的做法。包括经济发展战略、高新技术发展、劳动管理、公务员管理、公积金管理、市场中介组织及旅游、海关、财税工作等。

第三个层次,主要是行政管理体制改革、政府职能转变,立法、司法、执法和廉政肃贪,社会保障、文化、教育等方面的经验。

我们感到,苏州工业园区的学习借鉴工作主要凸显了三大特点:

一是构建运作模式。建立了自上而下、职能清晰的运作机构,中新联合协调理事会、中新双边工作委员会以及新加坡贸工部软件项目办公室和苏州工业园区借鉴新加坡经验办公室。新方派员参与园区的开发建设,以具体工作为途径直接传授经验,园区也派员分批赴新加坡进行培训。

二是坚持自主借鉴。在坚持中国主权前提下,根据中国国情和园区实际,有选择地、循序渐进地逐步展开。对于第一层次城市规划建设管理方面的经验,实行系统引进和运用;对于第二层次经济发展管理方面的经验,实行基本引进并吸收主要经验;对于第三层次公共行政管理方面的经验,实行部分引进并吸取有益成分。

三是把握创新环节。园区在借鉴过程中紧紧把握创新这一重要环节,既有重点、有针对性地深入研究、消化吸收新加坡上述三个层面的经验,又注重对贯穿其中的指导思想、基本原则及保障措施进行科学把握,核心就是“亲商”;既学习借鉴新加坡经验,又注重学习借鉴其他发达国家的成功经验。同时,在消化吸收基础上,制定实施一批具有园区特色、与我国现行体制机制相衔接并且符合改革方向的规章制度和管理办法。

“产城融合”之道

《财经》:城市规划做到具有前瞻性很不容易。苏州市在城市规划上如何确保城市可持续发展?规划时你们特别注重哪些方面?

周乃翔:苏州城市规划的前瞻性,得益于我们对这座城市的充分认知和了解。我们知道自己的优势和存在的问题,也知道这座城市的追求。为此,在制定规划的过程中以“问题”和“目标”为导向,明确哪些是我们需要做的,哪些是我们不能做的。

上世纪80年代初期,我们就认识到古城保护与经济发展之间的关系,开始用规划手段促进两者协调。因此,在1986版苏州城市总体规划中确定了“全面保护古城风貌、积极建设新区”的方针,在苏州古城西面建设苏州高新技术产业开发区,强调古城保护与新区建设并重。

上世纪90年代后,苏州经济的快速增长,促使我们深入思考产业发展与城市生态环境之间的关系,并在规划中加以体现。在1996版城市总体规划中,确立了“古城居中、一体两翼、四角山水”的城市格局,在延续“全面保护古城风貌、积极建设新区”方针的基础上强调生态空间的保护,努力构建苏州基本的城市生态架构。

随着苏州城市规模不断扩大,土地、生态、交通等问题逐步凸显,在此背景下,2007版苏州城市总体规划确定了“青山清水,新天堂”的目标,提出了“转变模式,精明增长”的转型思路,划定“禁建区、限建区、适建区、已建区”,明确城市增长边界,保障土地、水、能源、环境等资源底线,推动经济发展由资源消耗型向创新驱动型转变。

现在回过头去看,苏州的历版规划都具有很强的针对性、预见性。

《财经》:从国内外一些地方的实践来看,发展卫星城缓解城区压力的做法似乎不太成功,“在城区工作,在郊区居住”反而加剧了城区的拥堵,苏州如何在产业发展和宜居生活之间协调?

周乃翔:在城市建设方面,特别是新区建设上,我们强调“产城融合”。例如,苏州工业园区除了生产性制造研发外,还包含了居住、商务、科教文化、休闲娱乐、会展旅游等综合功能,苏州的中央商务区就位于园区金鸡湖畔,这很好地满足了市民工作、生活、交通、娱乐等需求,实现了产业发展与宜居生活的并重。

《财经》:规划重在执行。在政府换届的情况下,苏州市怎么确保规划的执行力,又不失弹性?

周乃翔:长期以来,苏州坚持把城市规划作为协调城市空间布局和各项建设的基本依据,把保持规划和进程的延续性作为城市建设和管理的首要前提。在保障规划执行性方面:一是在确定城市总体规划后,进一步的城市设计与建筑设计都必须以此为依据,充分发挥城市规划的导向和控制作用。

二是突出城市规划的前瞻性,协调好经济建设、社会进步、城市管理和环境保护等各类发展目标,确保规划实施在一定时期内不因外部因素的变化而遭受阻碍。三是维护城市规划的严肃性,将城市规划以条例的形式确定下来,一经批准,不得随意修改,特别是不能因地方领导人的变更而变更,更不能因个别领导人的意见而擅自修改。确有变更需要时,必须通过人大审议、监督。

在保持规划弹性方面:一是坚持高起点规划,邀请国内外知名专家及团队参与总规和控规的编制,集思广益,充分论证,从而把握好规划的刚性与弹性,增加规划的科学性。二是十分注重城市规划管理的公示,广泛动员广大市民关心和支持城市规划工作。

三是创新编制技术思路,引进了“白地”和“灰地”制度,也就是把在短期内不能明确性质的用地或综合性用地定为“白地”,把需逐步“退二进三”的工业用地定为“灰地”,待条件成熟后按实际需要确定用途,使规划保持必要的弹性。

政府债务规模、风险可控

《财经》:很多城市政府都有庞大的建设计划,但往往面临资金短缺压力,苏州也存在这样的问题吗?

周乃翔:城市发展的不同时期对资金的需求不尽相同。一般来说,城市扩张时期中短期建设资金的压力最大,城市成熟期对维护资金的需求会有所上升,城市更新再造时期对建设和维护的资金会有相应的要求。

苏州每年在古城保护、基础设施建设、城市整治改造、生态保护和修复,以及民生实事项目上都会有较多的资金需求。例如,苏州的古城、古镇、古村、古园、古建老宅、古树名木等每年都要投入大量的维护资金。苏州工业园区、高新区等开发区发展以及城乡一体化发展是当前主要的投入方向。

《财经》:苏州市城市建设资金主要从哪儿来?

周乃翔:苏州的城市建设资金主要来源是财政收入,这里既包括以税收为主的公共财政预算收入,也包括以土地出让收益为主的政府基金预算收入,还有一部分国有企业上缴的经营利润。

在资金投入方面,我们整体上采用计划管理的模式。每年9月份,我们会综合考虑城市在古城保护、生态修复、民生改善和基础设施建设等方面的需求,制定下一年度重点建设计划,编制政府预算,并考虑预算支出的实际可承载能力,制定资金投入计划。

当然,由于工程建设自身的特点,城建支出计划与财政收入进度相比,通常存在一定的时间差,这就需要我们通过政府融资解决。从总体上说,目前我市的城市投资规模、融资规模和财政收入是良性互动的,政府债务规模可控、风险可控。

以人为核心的新型城镇化

《财经》:苏州外来人口较多,在城镇化过程中,外来人口可以享受哪些公共服务?在户籍制度等方面,苏州有何不同?

周乃翔:苏州经济的快速发展,不仅充分吸纳了本地农村富余劳动力,也吸引了大量外来人口。

前几年,苏州外来人口持续增长,2013年末全市外来流动人口登记数达到653.85万人。他们在苏州主要从事制造业和服务业工作,是城市建设和经济发展的重要力量。

近年来,苏州在江苏省率先实施居住证制度,实现了符合申领条件的流动人口发放动态全覆盖,持证外来人口可在教育、医疗、计生、就业等九个方面享受市民化待遇。

在城镇化过程中,苏州稳步开展小城镇户籍管理制度改革,建立户口迁移条件准入制,鼓励农民进城进镇落户。加快推进城乡基本公共服务均等化,2011年我市在全国率先实现城乡低保并轨,2012年又实现了城乡养老保险、居民医疗保险并轨。

《财经》:在城镇化过程中,如何避免走“只见楼不见人”的老路呢?

周乃翔:苏州已进入城镇化的成熟阶段,2013年城镇化率达到73.2%。今后,苏州将全力走出一条以人为核心、具有地域特色的新型城镇化道路。

一是更加注重城乡一体。坚持工业企业向镇级及以上工业园区集中为主、农民居住向城镇集中为主、承包地流转以转给集体经济组织为主、经营主体以本地农民为主,努力提升城乡规划、现代农业、节约集约、强村富民、美丽镇村、工农互惠水平。

二是更加注重发展质量。优化产业结构,增强创新能力,加快经济转型升级,实现产城协同发展。创新土地管理模式,节约集约用地,实现精明增长。

三是更加注重功能优化。按照“一核四城”发展定位,做优做靓苏州古城这一核心,加快提升东部综合商务城发展水平,积极推进西部生态科技城、南部太湖新城和北部高铁新城建设,不断增强中心城市辐射带动功能。优化城镇空间布局和规模结构,形成由苏州中心城市、县级市城区和小城镇构成的现代化区域城镇体系。

四是更加注重有机更新。加大危旧房改造和保障性住房建设力度,综合整治城郊结合部、城中村、棚户区、老旧小区等,提升城市长效管理水平,打造最干净、最整洁城市。

五是更加注重传承文化。以国家历史文化名城保护区为龙头,切实保护好苏州的古城、古镇、古村落。发展有历史记忆、文化脉络、地域风貌的美丽城镇。

六是更加注重绿色低碳。将生态文明理念全面融入新型城镇化进程,把资源消耗、环境损害、生态效益纳入城镇化发展评价体系。

【作者:《财经》特派记者 翁仕友 发自新加坡 】