郑永年南海 郑永年:南海之争的理性选择

处理和控制南海争端的核心,仍是中美关系的处理。其中,中国的国际责任又是关键。大国责任这篇文章做好了,中美关系就会稳固,南海问题也就不会浮上台面

美国国务卿希拉里·克林顿7月在越南高调宣布美国对南海问题的关切,提出南海问题和美国国家利益的相关性。紧接着,在“冷战”期间互为敌人的越南和美国,在一夜之间成为了准盟友,美国航母访问越南。这是继奥巴马政府宣布要“重回亚洲”之后,美国最引人注目的举动了。

美国航母的举动涉及到中国军事安全问题,中国各方面表现出高度关切,并不令人惊讶。

海洋通道

对中国来说,南海的重要性是毋庸置疑的。南海不仅仅是主权问题,更是中国的生命线。

中国的东边有牢固的美、日、韩同盟。这个联盟已高度制度化。2009年日本民主党执政后,鸠山由纪夫曾寻求和美国实现较为平等的关系,不过以失败告终。这件事说明,任何一个日本政府都很难改变这一制度现状。而天安舰事件之后,美、日、韩联盟有强化的趋向。

这个联盟对中国意味着什么?其一,中国很难通过东边成为海洋国家。其二,日、韩等国可以通过联盟来增强与中国的利益谈判。例如日本近来决定把钓鱼岛等有争议的水域“国有化”。其三,联盟也可以对中国构成直接的安全威胁。美国在小布什政府期间已经完成了亚洲“小北约”的布置,通过战略调整,大大提升了其对界定的“敌国”进行打击的能力。

在中国的西南面,印度洋和中国没有直接通道,现在试图通过缅甸来打通这个海洋通道。这说明中国也几乎没有可能通过印度洋成为海洋国家。

这里存在太多的不确定因素。其一,中国和缅甸的关系。缅甸作为一个主权国家也游走在中国、印度、美国之间。其二,印度和中国的关系。印度也是一个崛起中的大国,充满民族主义情绪。其国内强硬派一直视中国为竞争对手和潜在“敌人”。其三,印美关系。一旦美国视中国为对手,那么印度很容易倒向美国。美印近年来的关系已取得了实质性的进展。

中国成为海洋国家的惟一希望在于南海。现在美国谈南海航道的安全与稳定问题,好像话语权在美国这一边。实际上,这应当是中国的话语权。无论是作为一个出口导向型经济体,还是一个高度依赖资源进口的大国,南海航道的安全都影响到中国的经济能否正常运转,具有深刻的社会和政治含义。

美国介入

尽管今天的南海局势并不像一些人所说的,已经到了“剑拔弩张”的程度,但如果不能直面现实,未来局势必然恶化。挑战如何应对?

南海问题的历史复杂性,决定了这个问题只能控制和管理,而不能解决。因此,当年邓小平才提出“搁置主权、共同开发”的现实主义设想。在这个设想指导下,对于南海问题,中国和其他相关国家在双边层面做了很大努力,但成效不大。

相关国家似乎并没有很大的动力与中国合作。原因很简单:中国对这些国家还没有足够的影响力,这些国家认为没有必要把这个问题提到议事日程上来。

较之中国,可以说大多数东南亚国家都是小国。小国就其本能来说,最担心的就是单独面对一个大国,不管这个大国有多么善意。因此,这些国家转向了多边主义。对它们来说,需要多边来制约中国的行为。

很多年来,这些小国一直在努力,想把南海问题放置于东盟的多边构架之内。这次在美国的支持下,终于如愿以偿。

尽管中国并没有考虑接受这方面的多边主义,但仔细分析起来,这样做也是符合中国利益的。多边并不见得能解决问题,但多边对所有相关国家都是一种制约。或者说,如果多边对中国有约束,那么它对其他相关国家也有约束。特别是,在双边解决不了问题的情况下,多边关系就成为维持和平局面的有效机制。

除了“多边化”,有关国家也在努力使南海问题“国际化”,一些国家(越南和马来西亚)已经把有争议的区域提交给国际法庭,希望通过国际组织的介入来求得问题的解决。中国当然也不希望走这条路。

在双边解决不了,而中国又不接受“多边”和“国际化”的情况下,就发展到了目前的“大国政治化”,即美国的介入。“大国政治化”一旦出现,就给南海局势注入了无穷的变量。

无论是双边关系、多边关系还是国际化,如果能够解决问题,东南亚国家都是可以接受的。但“大国政治化”则不然。

很多东南亚国家和中美两国都有很深厚的关系,中美和平共处符合这些国家的最大利益,而一旦中美两国发生冲突,一些国家就会面临靠向哪一边的问题。就是说,在南海问题上,“大国政治化”并不符合东南亚国家的最大利益。

但对于美国“重回亚洲”,东南亚国家是欢迎的。这不仅因为美国本来在本区域有很大的影响,而且因为本区域的地缘政治稳定需要美国力量的存在。在很多东南亚国家看来,美国是一个经过了“考验”的大国。尽管中国在崛起,但还没有经过任何重大的考验。

大国责任

不过,美国“重返亚洲”和南海问题的“大国政治化”是两件不同的事情。早在很多年以前,越南等国就开始努力游说美国了,只是美国没有下决心。那么,为什么现在美国决定介入南海争议了呢?这是中美两国近年来互动的产物。

美国的对华政策多年来一直存在着一个困境。苏联解体之后,美国就没有了“敌人”。但随着中国的崛起,美国开始把注意力放在中国。美国国内描述中国的话语,从早期的中国军事、经济“威胁论”,到后来的“利益相关者”和“责任论”,再发展到今年的“领导角色论”。美国的实际政策也随着这些话语的变化而变化。

对于中国,美国面临两个互相矛盾的任务,一是要防止中国挑战美国的霸权地位,二是要中国承担国际责任。

反映到美国的实际政策中,一方面,美国要时时提防中国,因而与中国周边国家结盟、构建亚洲“小北约”,南海、新疆、西藏、台湾问题等等,都是美国制约中国的手段。但另一方面,美国也意识到,“帝国扩张过度必然加速衰落”。因而美国在巩固已有同盟(如日、韩)的同时,要求中国承担更多国际责任。这是美国对中国认同变化的主要原因之一。

这些年来,美国一直在呼吁中国的国际责任,表示中国不能老是做一个“搭便车者”(free rider)。

很显然,中国并没有接受或者相信美国对中国的角色定位的变化。在中国看来,不管美国做什么,都是为了美国的利益。然而,很多人忽视了,只要美国对中国有利益需求,中美就有合作空间。

美国是地地道道的现实主义者。在很多国际问题上,美国需要中国的合作,没有中国的合作,代价会非常高。在朝鲜、中东等一些重大问题上,美国要求中国承担国际责任。

但在中国有关人士看来,这些问题仅仅是中美关系的一环,而不代表中国的国际责任。没有来自中国的“真诚”合作,美国和西方自然在这些问题上做不成什么事。这使美国人苦恼,尤其在天安舰事件之后,美国和其他西方国家认为,中国并没有站在国际主流社会一边。

中国在这些问题(尤其是天安舰问题)上的做法,当然有自己的理由,但却被很多东南亚国家视为国际责任感缺失的表现,因为这些都是具有国际重要性的大是大非问题。

在东南亚国家看来,中国尽管经济崛起,但在外交和战略等方面,还没有通过成为一个名副其实的大国的“考试”——朝鲜半岛问题解决不了,缅甸问题也解决不了。中国试图走出一条和西方国家不同的外交道路,因此不想以西方的方式来干预朝鲜和缅甸,这是可以理解的。但同时,人们也希望看到中国展现出解决问题的能力。

在中国没有能力解决周边问题的情况下,美国因素在人们心目中就变得尤为重要,所以从很大程度上说,即使美国不想回来,东南亚国家也会千方百计地把美国“请”回来。

现实选择

现在美国开始介入南海问题。不过,问题并没有严重到一些人所想像的程度。美国也知道,南海问题的“大国政治化”会为难东南亚那些与中国没有主权纠纷的国家,这些国家和中国已发展出很深的经济关系——对它们来说,中美两国的合作才符合最大的利益,选择任何一边都会导致很多利益的流失。

对中国来说呢?中国的选择也不多,要么合作,要么冲突。很显然,合作的利益要远远大于冲突。冲突最极端的表现就是诉诸军事手段。客观分析,南海主权纠纷很难以军事手段解决。无论哪个国家取得军事上的优势,问题都不会因此而得到解决,可能只是把问题以“历史仇恨”的形式推给了下一代。更为重要的是,从现实层面来看,如果硬要东南亚国家在中美之间做一选择,很多国家会选择美国。

在东南亚国家看来,不论美国外交存在多大的问题,美国都是当今世界惟一经历过各种考验的大国。从这个角度看,并不存在所谓的中美权力平衡问题。

在南海问题上,中美合作并非不可能。美国最担心的就是中国会随着其崛起,把美国挤出亚洲,即所谓中国版本的“门罗主义”。中国意识到了这一点,早已表明中国在亚洲没有“门罗主义”,在这方面,中国前些年做得很好,把这个信息传达给了美国。

多年来,中国尽了很大努力来建设中国-东盟关系,包括和东盟建立自由贸易区,加入《东南亚友好合作条约》等诸多多边组织。但中国仍未能在另一些方面深化与东盟的关系。美国和东南亚在许多方面都有高度制度化的合作机制,而中国没有。中国在这方面的努力显然不足。例如,在南海问题上,美国和东南亚国家担心的不是中国的军事是否现代化,而是中国的军事现代化没有明确战略,或者战略不公开。

美国介入南海事务,中国当然很生气。但在国际政治舞台上,情绪没有任何附加值,只有理性才能追求国家利益。

不管是否喜欢或者接受,中国在东南亚都面临严酷的现实,对此,中国不能有任何幻想,理性是惟一选择。

与南海相关的国家无论如何行动,只要美国没有明确自己站在哪一边,这个问题就不会失控。因而管理和控制南海问题的关键,仍是中美关系的处理。

很显然,中国需要突破双边甚至多边主义,在整个国际权力局面中处理问题。其中,国际责任又是关键。大国责任这篇文章做好了,中美关系就会稳固,越来越多的国家就会接受中国,南海问题也就自然不会浮上台面。