江苏铁本违规建设钢铁项目凸显“集体失职”
动。从轰轰烈烈上马到被勒令叫停,铁本项目引发了很多人的疑问:这个设计生产能力840万吨、概算总投资105.9亿元人民币的大型钢铁联合项目,到底是如何连闯“红灯”,违规上马的?地方政府及相关部门又是如何严重失职违规,助长企业违法的?
《瞭望东方周刊》前后3次前往江苏,对铁本事件进行了深入调查。一个最强烈的感受是,如果把铁本事件仅仅理解成是中央为遏制投资过热而采取的“杀一儆百”的权宜之举,也许就忽略了这一典型事件深远的警示意义。
综观铁本项目神话般的“崛起”和破灭,人们不禁要问:是什么力量推动铁本项目一步步走到今天的境地?
5月2日,江苏省常州市看守所。《瞭望东方周刊》在这里见到了因铁本项目而“扬名”的铁本公司法定代表人戴国芳。铁本公司因为存在大量的偷税漏税行为,已涉嫌经济犯罪,戴国芳和另外9名犯罪嫌疑人被羁押在这里。
41岁的戴国芳出生于当地一个农民家庭,从13岁起开始干瓦工,后来靠拣废钢废铁有了积蓄,1996年在常州市东安镇成立了铁本公司,当时的注册资金是3.2亿元。
按照当地政府的说法,铁本公司移址扩建“事出有因”。公司设在东安镇的老厂一直存在环保问题,群众上访不断;厂内设备落后,厂区与江边较远,运输成本比较高;技术装备落后,产品档次比较低。考虑到这些因素,铁本公司决定到长江边发展。
铁本公司最初是到常州港寻求发展,但那里没有足够的土地可供使用。2002年5月,戴国芳与公司的一位副总经理张锡清来到了魏村镇政府,洽谈项目建设问题。双方一拍即合。
在常州市看守所,犯罪嫌疑人张锡清对《瞭望东方周刊》说:“铁本公司最初的胃口并不高,只是提出建200万吨的宽厚板项目,占地2000亩左右。镇里非常欢迎,并表示积极配合,落实土地问题。”
与魏村镇谈妥以后,戴国芳与张锡清又来到与魏村镇有一条小夹江之隔的扬中市西来桥镇招商办公室。他们看中的是这里14米深的长江深水岸线,正好可以做码头。西来桥镇镇政府一位干部事后对《瞭望东方周刊》说:“当时我们既感到兴奋,又有顾虑。到处找项目还找不来,怎么会有送上门来的呢?最后还是与铁本签订了投资协议。”
看守所里的戴国芳对《瞭望东方周刊》说,其实当初他们在西来桥镇没打算上工业项目,只是想为老厂区配备一个自备码头。对于铁本项目的规划用地,铁本公司原本计划占用常州6000亩土地,在西来桥镇占用500亩建石料厂。
但出乎他们意料的是,在西来桥镇的码头项目和石料厂项目,在镇江市计委没有获得批准。按照铁本公司的理解,自备码头不会有产值和税收,为了提高吸引力,他们提出将准备二期建设的焦化、硅钢项目提到一期开工建设,从常州市魏村镇转移到扬中市西来桥镇。这样,扬中市的项目用地也由500亩陡增至3000多亩。
这样,土地和码头问题解决后,铁本公司酝酿的项目,从最初的仅仅200万吨的宽厚板项目,逐步扩大到400万吨、600万吨,最后竟然扩大到840万吨。
犯罪嫌疑人张锡清对《瞭望东方周刊》说,当时在项目决策过程中,他曾经对项目建设规模提出质疑:我们那么小的规模,自有资金又那么有限,一下子年产钢铁要扩大10倍、投资概算超百亿元,无异于“天方夜谭”。张锡清说,他当时提出来可以搞规划,实施应逐步进行,等到实力允许时再实施建设。但是他的建议没有被采纳。
富有讽刺意味的是,铁本公司早于2003年6月就违法进场开工建设,而这个申请用地计划却迟至当年10月提出。铁本公司在申请文件中说:“根据江苏铁本钢铁***的发展规划,用地坚持统一规划、合理布局、分期实施的原则。至2003年底,三个项目一期工程需用地3000亩。”这份计划后来没有得到批准。
国家对钢铁、水泥等特殊产业实行重点调控,有着一套比较规范的审批机制。可以说,一个钢铁项目能否上马,获得立项审批是关键的第一步。
自2002年5月以来,铁本公司为实施项目,法定代表人戴国芳先后成立7家合资(独资)公司,把项目化整为零,拆分为22个项目向有关部门报批。在铁本项目的整个报批过程中,除了戴国芳,副总经理张锡清也做了大量工作。
张锡清原是常州东安小学的数学教师,1999年6月份由东安镇政府推荐到铁本公司,主管营销、财务和项目,2000年8月份离开铁本。2002年4月,张锡清被重新召回,出任铁本公司副总经理,重点负责跑铁本项目。
在常州市看守所,犯罪嫌疑人张锡清向《瞭望东方周刊》详细介绍了当时跑项目的经过。
2002年5月,张锡清等人来到常州市新北区招商局。看到铁本项目建设的规划,双方共同商量,把项目分拆开,这样好办理手续。随后,铁本公司先是注册4个钢铁***。当《瞭望东方周刊》问及企业的经营性质时,张锡清苦笑了一下:“中外合资是唬人的。
为了让项目审批顺利过关,企业性质都是由当地政府部门帮助参谋的。我们只负责提供一些资料,政府负责办理手续,这都是幌子。可以说,中外合资的性质确定,就是为项目顺利通过审批准备的。”
随后,铁本项目果然“一路绿灯”。2002年9月至2003年11月,常州国家高新技术产业开发区管委会、江苏省发展计划委员会、扬中市发展计划与经济贸易局先后越权、违规、拆项审批了铁本合资公司的基建项目。其中,常州市高新区管委会在2003年9月17日一天内,就批准了立项拆分的12个基建项目,目的是办理土地手续,而这些项目都属越权审批。
常州高新区一位干部说:“我们这个地区在招商引资、加快发展方面要求比较高。当时区政府领导办公会要求经济发展局帮忙办理有关审批手续,说如果不拆分开审批,就要到上级去批,这样的话没有一年半载是办不下来的。”为了避开上级部门的审批,地方政府可谓绞尽了脑汁。
按照规定,常州高新技术开发区和扬中市只有3000万美元以下的投资项目审批权。他们就和企业一起把企业性质注册为中外合资,进而把项目拆分,投资规模都设定成2980万美元。当地一位知情人士一针见血地指出,是企业大胆,还是政府撑腰,由此可见一斑。
常州国家高新技术开发区经济发展局局长王海萍也对记者坦陈:“拆分审批是为了补办土地手续,到2003年9月17日,铁本的炉子造好了,土地已经侵占了,生米已经煮成熟饭,在这种情况下,作为政府来讲有点骑虎难下。于是高新区政府考虑尽快将其合法化。当时也感觉到不正常,因为分开批都没有超过审批权限,合在一起就超过审批了,但当时有区领导推进会的要求,所以就在一天内集中批复了。”
毫无疑问,地方政府及相关部门对铁本公司违规行为的支持和纵容,对事态的发展起到了推波助澜的作用。为了推进铁本项目顺利进行,高新区政府每个月都召开项目推进会。2003年9月10日前后,高新区领导的项目推进会开过后,经济发展局就集中审批了12个项目。
在铁本项目中,江苏省发展和改革委员会批准了冷轧硅钢投资、热电厂等3个项目。这些批准的项目按投资规模,必须报***审核,但是这些必须的程序都没有履行。与此同时,对企业擅自开工项目又不予及时制止,导致事态越来越严重。江苏省发展和改革委员会主任钱志新反思说:“我们存在的主要问题是越权审批。把关不严,监督不力,教训十分深刻。”
合理利用土地和切实保护耕地是我国的一项基本国策,是维护国家粮食安全和社会稳定的重要内容。而在铁本项目违规上马的过程中,何以非法侵占6000多亩土地问题特别是1200亩基本农田,分外引人关注。
5月2日、3日,冒着霏霏细雨,《瞭望东方周刊》记者再次来到常州市新北区魏村镇、扬中市西来桥镇。高峰时曾有上万人施工的项目工地如今已是一片静寂,放眼望去,随处可见林立的高炉和钢架设备。
铁本项目实际占用的6000多亩土地还有没有复垦希望?《瞭望东方周刊》发现,在长达半年多的施工期里,工地下面铺埋了数米深的石灰和各种管线。现场一位看护设备的师傅对《瞭望东方周刊》说:“这底下的桩基都已经打好,深的地方有20多米,土地复垦看来是没什么指望了。
”按照国土部门提供的材料,铁本项目规划占地有9000多亩,由于有的项目还未来得及开工,实际占用了6541亩。***关于铁本项目的问题查处后,常州市、扬中市分别对尚未占用的1647亩、1190亩耕地做出了复垦计划。
在《瞭望东方周刊》采访期间,不少人发出这样的疑问:按法律规定,占用如此数量的土地尤其是基本农田必须报***批准。那么,铁本公司是怎样的神通广大,能将这些农地轻而易举弄到手呢?
***关于铁本的查处情况表明,当地政府及地方相关行政管理部门,有法不依,严重违反国家有关法律法规,违规拆分审批征用土地,违规组织实施征地拆迁工作。
地方政府对法律的漠视、对权力的滥用到了无以复加的程度。《瞭望东方周刊》得到的一份土地征用协议书上这样写着:“因江苏铁本项目建设需要,兹由魏村镇人民政府与长江村一片八组村民小组,达成土地征用协议,其中涉及耕地131.
65亩,加非耕地与沟塘,总面积221.65亩。”按照规定程序,应该是建设用地转用征用报批手续先经省里批准,国土部门跟当地的乡镇人民政府、集体经济组织来签订征地补偿安置协议以后,企业才能进去施工建厂。现在是政府越权与企业签订协议。
有关人士认为,在铁本事件中,国土部门的监督不力、把关不严同样令人震惊。企业什么手续也没办下来的情况下,就违法开工,拆迁腾地,轰轰烈烈施工达半年多,当地国土部门的一些负责人竟称对此事不知晓。
但《瞭望东方周刊》记者在常州市国土局关于铁本项目的用地申报、审批情况明细表上看到,涉及铁本项目在常州的用地申报中,共有14个批次。江苏省国土资源厅在2003年12月20日一天内就对14个批次的农用地转用申请予以批准。
铁本事件中也暴露出土地征用审批中的一些法律漏洞。一些干部说,铁本违法施工以后,当地国土部门不但不予以有力制止,还变着法儿帮助办理土地相关手续。要么将先占用的基本农田补办农用地转用手续,要么将一个项目拆分为若干个子项目,要么调整规划、占优补劣。一些干部和群众说,土地管理部门的失职违规行为,从某种程度上导致了数千农民失去土地,流离失所。
***发展研究中心的专家指出,一个规划占地达9000多亩的大型钢铁项目,在没有获得国土部门合法审批的情况下,铁本公司和地方政府能够屡屡突破法规的“红灯”,说明了什么?先上车后买票,先干起来然后再审批,是时下一些地方发展地方经济的一个冠冕堂皇的理由。
《瞭望东方周刊》在调查中了解到,常州市新北区魏村镇政府对耕地补偿分三部分:青苗补偿费(耕地每亩800元)、征地补偿费(每年每亩补偿750元)、附着物;而失地农民买拆迁安置房,还要每平方米花500元。当地农民算了笔账,若按此标准,一家四口人得交8万元才能得到安置房。政府在征地之后,是按土地市场的转让价格。最终的受害者,只有失地农民。
贷款:六家金融机构“集体沦陷”
《瞭望东方周刊》在对铁本事件的追踪采访中,6家金融机构为何会“集体沦陷”铁本项目,一直是许多人士困惑的话题。
常州市的许多干部、群众在接受《瞭望东方周刊》采访时都表示,是在***公布查处情况后才知晓有这么个铁本项目的,此前从未听说过铁本公司和戴国芳。
按照***联合调查组的调查,截至2004年2月末,中国常州分行等金融机构对铁本公司及其关联企业合计授信余额折合人民币43.39亿元。其中25.60亿元的银行贷款已实际投入到项目中去,形成了巨大风险。而铁本公司通过提供虚假财务报表骗取银行信用和贷款,挪用银行流动资金贷款20多亿元用于固定资产投资。
人们不禁要问:国家有关部门一直强调严格控制钢铁投资,各银行也在狠抓不良贷款,为何这些银行还能将巨额资金大胆地投入到这个小型钢铁公司?银行的贷款程序监督到底取决于哪些环节?这些大笔的资金贷出,究竟以什么作为贷款依据?
《瞭望东方周刊》在调查中了解到,1996年铁本公司(东安老厂)成立时,董事长戴国芳就与信用社、农行有过接触。1998年与农行开始有信贷往来,所开基本户是在农行,也是在铁本老厂时期最早向其投入资金的银行。
从2002年开始,建行、中行等金融机构相继介入,与铁本建立信贷关系。当地银行业一位人士透露,中国银行大致从2003年5月份开始对铁本有第一笔贷款,数额不是太大,不是真正的信贷,还是为减轻老厂购买原材料的负担进行的信用证业务,通过中国银行进行国际结算,属于正常范围。
常州市银监局局长陈中云说,“银行不可能把他的每一笔财务往来都查得很清楚,一般看近期的财务报表,从戴国芳的介绍和市场钢材价格变动的情况来看,2002年东安老厂开始起步。老厂的流动资金需求,对于中国银行一家银行来讲还是正常的,到了第三季度银行感觉到企业的回笼款可能被转移到了新项目上,从2003年11月份开始控制贷款的投放额度,但当时大部分贷款已经放出去,大约有10多亿元。”
当地银行系统的工作人员说,按照量本分析,企业老厂维持80万吨钢铁的年生产能力,需要24亿元的流动资金。从单独一家银行看,授信额度在应有的范围内。谁能想到,实际上企业在和银行玩花样,把几家银行的贷款用在江边的新项目上,企业采取多种手段转移银行贷款,用于企业新项目建设。
常州市银监局局长陈中云坦言,中行、建行、农行几家银行为了竞争需要,客户的信息都是内部控制,不互相沟通。去年下半年,建行也介入铁本项目业务,逐步给了三四亿元,但直到今年第一次开展调查汇总银行情况时,才相互了解企业的总的贷款额度。
《瞭望东方周刊》在调查中了解到,自2003年6月起,中国银行总行连续向全辖行下发了钢铁等行业的授信政策和风险提示报告,转发了***的宏观调控政策。但是常州市分行在实际工作中并未严格执行这些政策和要求,而是在短短几个月的时间内向铁本公司新增了大量授信。由于贷款调查审核不严,超额授信,导致风险集中度过高。
常州市银监局局长陈中云说:“铁本公司的规模和名气都不大,巨额授信为何会授予这个资本金仅3亿元的小型钢铁公司,我也感觉不可理解。整个6家银行涉及铁本项目的贷款有160多笔,中国银行最多,也比较集中,有五六十笔。”
按照有关规定,新建项目必须符合国家产业政策、用地、环保、技术和质量等方面的要求,取得立项和审批的合法手续后,银行才能给予授信支持。而铁本事件则凸显了一些银行的风险意识太弱。铁本项目在未取得合法审批的情况下,金融机构就开始向企业争相发放贷款。
在实际操作中,一家银行给企业授信越多,或给企业贷款的银行越多,企业的信用等级反而变得越高。而铁本公司提供的虚假财务报表,从某种程度上说也成为几家银行沦陷铁本的致命“诱饵”。
铁本事件暴露出银行业存在的诸多漏洞。银监局有关人士指出,根据合同,企业移用银行贷款,银行可以提前收回贷款,但银行对企业的分析不深入,过于看好钢材市场的情况,对铁本公司的实际经营情况缺乏调查了解。几家银行对发放的贷款疏于管理,缺乏对江苏铁本及其关联企业贷款用途的监控手段,未对信贷资金的实际用途进行有效跟踪,企业将大量流动资金贷款用于基本建设项目。
关联企业相互担保,致使担保流于形式。中国银行常州分行对江苏铁本的授信敞口金额16.38亿元,均由江苏铁本的关联企业相互担保,贷款风险并未减低。
常州市银监局局长陈中云深有感慨,***对铁本项目的及时叫停是完全正确和必要的,防止了损失的进一步扩大。像戴国芳这样的小企业,要投资100多亿元兴建年产840万吨的大型钢铁联合企业,自己没有多少资本金,项目的后续资金如何筹集也根本没有计划。
这么大的项目,主要还是靠银行贷款,说到底还是国家的钱、老百姓的钱。将来钢材市场一旦发生变化,企业效益出现大幅下滑,铁本再向银行伸手要钱,银行是给还是不给?如果不给,以前的贷款可能收不回来,如果再继续放贷,损失将会进一步扩大,到那时,谁又能承载更大的风险呢?
扬中是全国首批33个生态示范区之一,作为一个长江冲积岛,有“水上花园”的美誉,其优美、舒适的人居环境一直为扬中人所自豪。 2003年,扬中市要上马高污染项目焦化厂的消息一经传出,立即在扬中市引起反响。随着焦化、硅钢等项目的推进,当地群众对焦化厂可能带来的环境破坏十分担忧。
***检查组的专项调查表明,铁本公司未取得环保部门批复环境影响评价报告书即开工建设,严重违反了国家环境保护法、环境影响评价法的有关规定。
扬中市2003年9月18日向江苏省国土资源厅提交的《关于增加江苏铁本钢铁***土地利用计划和局部调整土地利用总体规划的请示》中提到,江苏铁本钢铁***公司新建年产20万吨无取向冷轧硅钢项目,总投资64925万元;同时兴办镇江铁本焦化***,总投资2980万美元,生产销售焦碳及其附产品,年产焦碳60万吨,超过上海宝钢焦化厂的年生产能力。
根据2003年1月1日开始实施的《建设项目环境影响评价文件分级审批规定》,总投资2亿元人民币及以上的钢铁工程,由国家环境保护总局负责审批其环境影响评价文件。仅“铁本”在扬中市投资的焦化项目投资额超过2亿元人民币,应该上报国家环保总局对其环境影响评估进行审批。
而据《瞭望东方周刊》调查,这个投资概算为105.9亿元的铁本项目,在运作中分成了55个项目,其中除一个年产150万吨的宽厚板项目由江苏省环保厅立项,其余项目至今“审批手续在办理之中”。按照国家规定,建设项目环保结论出来前,一草一木都不能动。而短短几个月的时间内,6000多亩土地已经成了热闹的施工现场,其中还包括上千亩基本农田。当地环保部门负责人说,铁本项目的确是太“超前”了。
事实上,类似焦化项目这样的污染较重的建设项目,国家对其环保标准和建设控制较紧,要保证钢铁建设项目的污染控制达到国家要求,必须引进一流的环保设备,同时即使是建设项目产生的污水、废气经过环保处理实现国家规定的达标排放标准,也并不代表对周围生态环境没有污染隐患。
当地环保部门的有关负责人也认为,西来桥镇铁本项目的建设与生产,对老百姓生活环境的影响包括对周边城市的隐患是存在的。如果上级环保部门对西来桥镇铁本建设项目的环保审批不通过,建设项目就不能上马。原扬中***宦祥保反思说,当时上焦化项目,百姓意见很大,其实干部也有一些想法,但是片面追求经济发展速度,对可持续发展和对子孙后代的影响考虑不够。
在铁本项目的上马过程中,环保部门跑到哪儿去了呢?《瞭望东方周刊》在多次采访铁本项目的过程中,各级环保部门基本都是用8个字来概括他们的责任“巡查不够,监督不力”。而实际情况是怎样呢?《瞭望东方周刊》掌握的大量材料中,他们都不是局外人,都亲历了项目上马的过程。
不管是常州市还是扬中市环保局,都参与了铁本项目的环保预审,并都给予通过。项目开工以后,扬中市环保局向铁本公司下发过停工通知,最终没能阻挡企业的非法行为。
江苏省环保厅厅长史振华反思说,尽管主要是企业无视环评法,未获评审即擅自开工,但环保部门也存在执法不严的问题。“即使不在自己的权限范围之内,也应尽快向上级汇报。”常州市环保局局长周雯也表示,他们对铁本项目巡查力度不够,监管不力。现场监管做得少,从材料到材料的审核多。
铁本事件的教训是深刻的。企业自身的违法违规行为,加上地方政府及有关部门的越位或者缺位,导致了多方“贴本”的严重后果。正如江苏省委、省政府反思时总结的那样:依法行政,依法办事,任何时候都不能忘。-
土地和码头问题解决后,铁本公司酝酿的项目,从最初的仅仅200万吨的宽厚板项目,逐步扩大到400万吨、600万吨,最后竟然扩大到840万吨。
按照规定,常州市高新技术开发区和扬中市只有3000万美元以下的投资项目审批权。他们就和企业一起把企业性质注册为中外合资,进而把项目拆分,投资规模都设定成2980万美元。
为建一个国家产业政策明令限制的钢铁项目,不惜连闯国家法律、政策“红线”,不惜占用数千亩良田,不惜将6000多个农民的房屋拆掉,导致不少已过上小***活的农民无“家”归、无地可种,有的甚至住进窝棚、桥洞。这一系列的“无法无天”行为,最终导致了严重后果,被勒令叫停。人们不禁感慨:铁本成了“贴本”,项目黄了,干部受处理,这完全是咎由自取。
铁本项目走到今天这样的境地,既有企业的违法违规行为,更有政府的失职违规。选在长江边建800万吨的钢铁项目,当地有关领导解释说:既可发挥沿江优势,拉动经济发展,也可解决农村劳动力就业,推动农村城镇化、工业化发展。
乍一听,这样的发展观颇有道理。但仔细一琢磨,建在长江边,图的是“排污便利”;占农田拆民房,成本最低,图的是“少出血”;投资百亿元的大项目落户本地,图的是立竿见影的“大政绩”,对某些官员和企业来说,这等“互惠互利”的好事,何乐而不为?
在这些人眼里,他们所关注的,都是工程、项目之类的“大事”,而老百姓的冷暖疾苦,都成了鸡毛蒜皮的小事。《瞭望东方周刊》向当地干部反映有拆迁户住桥洞、窝棚七八个月,一位官员先说“不可能”,后又改口,“即便有,也是他们图省钱。”
出现这些问题,与一些领导干部扭曲的“发展观”有直接关系。这些领导认为,没有投资项目,就没有发展速度;没有优惠条件,谁又来投资。于是,可以置国家法律政策于不顾,置人民群众利益于不顾,搞“上有政策下有对策”,违规项目大干快上。
企业在项目审批、建设用地、环保审批等方面之所以敢连闯“红线”,没有人“保驾护航”,怎可能一路“绿灯”?这些无法无天的行为,使国家的调控政策在执行中大***扣,法律法规的严肃性受到亵渎,老百姓的利益更是受到严重损害。
在“为了什么发展”这个问题上,一些干部习惯于用上项目、铺摊子的办法来拉动经济,追求短期效益,看重局部利益,而不顾大局利益,甚至牺牲百姓利益。
人们所担忧的是,在中国经济发展过程中,究竟还有多少需要国家买单的“铁本”?
据新华社报道,***总理***4月28日主持召开***常务会议,听取了监察部、发改委等部门对江苏铁本钢铁***违规建设钢铁项目查处情况的汇报,责成江苏省和有关部门对有关责任人作出严肃处理。
江苏铁本钢铁***自2002年初筹划在常州市、扬中市建设设计能力为840万吨的大型钢铁联合项目。2003年6月开始施工。现已查明,该项目在建设过程中,当地政府及有关部门严重违反国家有关法律法规,越权分22次将投资高达105.
9亿元人民币的项目分拆审批,违规审批征用土地6541亩,违规组织实施征地拆迁。现已查明,这是一起典型的地方政府及有关部门严重失职违规,企业涉嫌违法犯罪的重大案件。2004年3月江苏省政府责令全面停工。
会议强调,各地区、各部门要从这起案件中吸取教训,引以为戒。一要进一步贯彻落实好中央政治局最近分析我国经济形势后提出的经济工作的一系列方针政策和宏观调控的各项措施,增强全局意识,切实维护国家宏观调控的统一性、权威性和有效性。
二要进一步树立和落实科学发展观,坚持“五个统筹”要求,对执行国家产业政策的情况进行自查自纠,对盲目投资、低水平重复建设的在建项目进行清理整顿。决不能急功近利,片面追求眼前利益和局部利益,忽视长远利益和全局利益。三要进一步建设法治政府,各级领导干部要努力提高依法执政、依法行政、依法办事的能力,严格按照法定权限和程序行使权力。-
根据检查结果,江苏省委、省政府和银监会已对涉及失职违规的政府和有关银行的8名相关责任人分别给予党纪、政纪处分及组织处理:
