国务院办公厅确已下发《关于加强影子银行监管有关问题》的通知

本报讯:1月7日,记者从接近银监会的权威渠道获悉,国务院办公厅确已下发《关于加强影子银行监管有关问题》的通知(“107号文”),对影子银行做出界定,对相关部门的监管责任进一步明确。

网传的影印版本亦确系文件原文。一位政策性银行金融市场部总经理亦证实,该机密文件已于2013年12月中旬下发。

“107号文”对影子银行的界定为:“一是不持有金融牌照,完全无监管的信用中介结构,包括新型网络金融公司,第三方理财机构等;二是不持有金融牌照、存在监管信用不足的中介机构,包括融资性担保公司,小额贷款公司等。三是机构持有金融牌照,但存在监管不足或规避监管的业务,包括货币市场基金、资产证券化、部分理财业务等。”

此前监管部门也曾对影子银行有过一些表述。银监会2012年年报指出,拟强化对重点区域、重点行业的风险监测,严防影子银行、民间融资和非法集资等风险向银行体系传染渗透,禁止银行业金融机构为影子银行放大杠杆提供融资,禁止银行业金融机构及员工参与民间融资,禁止银行客户转借贷款资金。

银监会表示,按照金融稳定理事会(Financial Stability Board)的定义,影子银行是指游离于银行监管体系之外,可能引发系统性风险和监管套利等问题的信用中介体系(包括各类相关机构和业务活动)。

影子银行引发系统性风险的因素主要包括几个方面:期限错配、流动性转换、信用转换和高杠杆。

从实践看,中国绝大部分的信用中介都已纳入监管体系,并受到严格监管,银监会所监管的六类非银行金融机构及其业务、商业银行理财等表外业务不属于影子银行。

中国人民银行2013年5月公布的《中国金融稳定报告》认为,中国还没有出现国际上一般定义的影子银行,但存在着一些有银行之实但无银行之名的机构和业务。

中国的影子银行体系可以概括为,正规银行体系之外,由具有流动性和信用转换功能,存在引发系统性风险或监管套利可能的机构和业务构成的信用中介体系。

央行该报告指出,在中国开展融资活动的非金融机构、以及金融机构的某些业务具有影子银行的特征。

首先,开展融资活动的非金融机构包括小额贷款公司、典当行、融资性担保公司、私募股权基金、农村(民)资金互助组织及各种民间借贷组织等。

其次,一些银行表外“理财产品”采用混合资金池(滚动推出不同期限的多种‘理财产品’,把募集的资金集中进行投资的方式)运作实现期限转换。

还有一些信托产品以“滚动发行”的方式(通过发行新产品募集资偿还即将期满产品)将短期资金投向中长期项目。最后,货币市场基金通过购买金融债券和投资银行存款,为企业提供债务资金支持。

对于此次107号文对影子银行的界定,一家国有大行投行部管理人士认为,“新意不多”。光大证券发表的研究报告认为,107号文并未厘清什么是影子银行。

该研报认为,按照这一划分,所有缺乏监管的金融机构、金融业务都属于影子银行。但什么是缺乏监管、什么是不缺乏监管本身又是模糊的。

“107号文”将按照“谁批机构谁负责风险处置”的原则,进一步落实各类影子银行的监管责任。前述大行投行部管理人士表示,这是再次重申“谁生的孩子谁管”的原则。不过,若要使监管更具可操作性,还需要各部门进一步的细则。

对于银行业、证券业和保险业的理财业务,“107号文”提出,将分别由银监会、证监会和保监会进行监管。对于跨市场理财业务和第三方支付业务,将由人民银行负责协调监管。

对于尚未明确监管主体的,抓紧时间研究,其中,第三方理财和非金融机构资产证券化、网络金融活动等,由人民银行会同有关管理部门共同研究制定管理办法。

上述光大证券研报亦指出,影子银行的监管部门将涵盖一行三会,并从中央政府延伸到地方政府。在这样复杂的多头管理格局之下,监管的重叠和漏洞在所难免,金融机构的监管套利空间仍然存在。

除此而外,对诸如第三方理财、非金融机构资产证券化、网络金融等金融发展带来的新事物究竟由谁来监管,107号文做了模糊处理,只是要求由央行会同有关部门共同研究制定办法。

华东某地方金融办人士表示,对影子银行的适度监管是必要的,关键是谁来监管,怎样监管更好。

“107号文”禁止理财和信托产品开展理财资金池、非标资金池业务。然而数位信托公司和第三方财富管理公司人士表示,由于资金池产品不是一目了然,所以文件的施行有一定的难度。

“107号文”规定,对于理财业务,各监管部门要按照代客理财、买者自负、卖者尽责的要求,严格监管金融机构理财业务,建立单独的机构组织体系和业务管理体系,归口一个专营部门。

商业银行要按照实质重于形式的原则计提资本和拨备,代客理财资金和自有资金要分开使用,不购买本行贷款,不开展资金池业务,资金来源与运用一一对应;对于信托业务,则要明确回归信托主业,运用净资本管理约束信贷类业务,不开展非标资金池业务,及时披露产品信息。

107号文的规定与1月6日银监会召开2014年全国银行业监管工作会议的部署相吻合。银监会内部人士表示,禁止信托做资金池业务,之前有过类似的表态,但这次是首次在公开场合明确提出。

上述光大证券研报认为,“107号文”对于监督办法的思路,仍然是行政导向,要求金融机构应该做些什么,不能做些什么。但是中国影子银行迅猛发展的主要原因就是规避监管。更多的监管只是给了金融机构更强规避监管的动力。

在企业,尤其是房地产和地方融资平台对资金需求旺盛、利率不敏感的情况下,银行绕过各种对信贷规模的约束,寻求额外的负债,包括购买非标准化债券资产的形式。

央行副行长胡晓炼曾指出,降低企业负债率,并非是要一味约束企业可用资金。应该进一步加强多层次资本市场的发展,使资本市场恢复其正常功能,令企业的资金来源有多种渠道。