国有资产资源有偿使用收入管理亟待加强
国有资产,是指属于国家所有的一切财产和财产权利,包括经营性国有资产、行政事业单位国有资产和资源性国有资产。国有资源是指被国家所有并在一定条件下能够产生经济价值,可以进行市场买卖的一切物质的与非物质的要素的总称,包括自然资源和非自然公共资源。本文所称国有资产资源仅指行政事业单位国有资产和国有资源(以下简称国有资产资源)。
国有资产资源是国民经济与社会发展的物质基础,实行有偿使用,推行使用者付费制度,是市场经济国家通行的做法。2004年,财政部《关于加强政府非税收入管理的通知》(财综[2004]53号,以下简称《通知》)明确指出,国有资产资源有偿使用收入属于政府非税收入的管理范围,是政府财政收入的重要组成部分。
当前,由于国有资产资源有偿使用收入的管理范围不够明确,对其财政属性的认识不统一,加上管理体制不顺、管理制度不健全、征管措施不力等,致使国有资产资源有偿使用收入流失和隐患较多,收入部门化、福利化的现象比较突出,亟待进一步加强管理,确保实现收入最大化和管理规范化。
一、正视当前国有资产资源有偿使用收入的管理现状
目前,对于什么是国有资产资源有偿使用收入没有统一的、明确的定义,仅《通知》对国有资产资源有偿使用收入的范围进行了界定。根据《通知》规定,结合国有资产资源的性质和谁使用谁付费的原则,可对国有资产资源有偿使用收入进行初步定义,即国有资产资源有偿使用收入是指行政事业单位利用所占有、使用的国有资产资源进行的不以营利为目的、资产资源使用权或所有权发生变化的经营活动取得的收入。
对于国有资产资源有偿使用收入的范围,《通知》也做出了初步的规定,即国有资产有偿使用收入,包括国家机关、实行公务员管理的事业单位、代行政府职能的社会团体以及其他组织的固定资产和无形资产出租、出售、出让、转让等取得的收入,世界文化遗产保护范围内实行特许经营项目的有偿出让收入和世界文化遗产的门票收入,利用政府投资建设的城市道路和公共场地设置停车泊位取得的收入,以及利用其他国有资产取得的收入。
国有资源有偿使用收入,包括土地出让收入,新增建设用地有偿使用费,海域使用金,探矿权和采矿权使用费及价款收入,场地和矿区使用费收入,出租汽车经营权、公共交通线路经营权、汽车号牌使用权等有偿出让取得的收入,政府举办的广播电视机构占用国家无线电频率资源取得的广告收入,以及利用其它国有资源取得的收入。
目前,在实际工作中,概念模糊和范围不清的主要是国有资产有偿使用收入的归属、受益和管理问题。各级物价部门往往将国有资产有偿使用收入作为经营服务性收费审批,财政部门也未将其纳入预算管理。尽管这部分收入纳入了单位财务管理,但这部分资金仍游离于财政监管之外,资金由单位自由支配,从而为单位谋取不合理的津贴补贴提供了机会,同时也容易滋生腐败。
应该明确指出的是,行政事业单位国有资产主要配置于社会的非生产领域,其使用不以营利为目的,而是以服务为根本目标。
行政事业单位利用现有资产进行经营活动所取得的收入体现了财政性资金的衍生价值,属于财政支出的收回,其本质仍是财政资金。《湖南省行政事业性收费管理条例》规定:行政机关不得设立经营服务性收费,行政机关以及其他依法行使行政管理职权的单位不得将职责范围内的公务交其他单位和个人以有偿服务名义进行收费,事业单位不得将非经营性收费转为经营服务性收费。
《湖南省服务价格管理条例》规定:国家机关不得将职责范围内的公务以有偿服务的名义进行收费。
因此,物价部门不应将其审批为经营服务性收费,而应由财政部门将其定性为国有资产有偿使用收入,纳入政府非税收入管理范围。此外,尽管《事业单位国有资产管理暂行办法》(财政部令36号)规定:事业单位对外投资收益以及利用国有资产出租、出借和担保等取得的收入应当纳入单位预算,统一核算,统一管理。
加之实际工作中物价部门已将这部分收入作为经营服务性收费审批,但从理论上讲,事业单位对外投资取得的收益和国有资产出租、出借、担保、处置以及利用国有资产经营取得的收入,都属于国有资产有偿使用收入,应当按照政府非税收入管理的规定,实行收支两条线管理。
近几年,财政、审计部门的检查表明,将行政事业单位行政事业性收费和国有资产资源有偿使用收入转为(或作为)经营服务性收入管理的现象较为普遍,必须引起各级各部门的高度重视。
二、增强规范国有资产资源有偿使用收入管理的紧迫感
加强和规范国有资产资源有偿使用收入管理,提高国有资产资源使用效益,对于推进国有资产资源管理体制改革,建立和完善公共财政体系,铲除滋生腐败的土壤,避免国有资产资源的浪费和流失,最大限度地保证国有资产资源的保值增值,不仅意义重大,而且十分紧迫。
(一)加强国有资产资源有偿使用收入管理是健全国有资产资源管理体制机制,促进社会主义市场经济发展的必要举措。长期以来,人们对国有资产资源的认识和管理往往偏重于经营性资产,对行政事业单位国有资产、国有资源却关注不够,加之财政部门、主管部门、国资监管机构、政府机关事务管理机构等部门从不同角度对国有资产资源进行监管时职责不很清晰,致使这部分资产资源监管不到位,国有资产资源有偿使用的范围也比较小,市场化配置率还比较低,国有资产资源浪费现象在一些领域还比较严重,有偿使用收入流失和隐患较多。
因此,当前形势下加强国有资产资源有偿使用收入管理无疑是健全国有资产资源管理体制机制,完善社会主义市场经济体制的必要举措。
(二)加强国有资产资源有偿使用收入管理是完善公共财政体系,进一步转变政府职能的客观需要。按照公共财政的要求,政府应主要负责提供公共产品和公共服务,这也是社会主义市场经济条件下政府职能由传统的管理型向服务型转变的核心要求。
要进一步提高政府公共服务质量和水平,必须拓展政府理财领域,将公共财政管理的范围延伸至国有资产资源,通过切实加强其有偿使用收入管理,合理配置和有效利用国有资产资源,充分发挥政府在履行职能方面的物质基础作用,以实现公共财政的目标要求,切实推进政府职能转变。
(三)加强国有资产资源有偿使用收入管理是理顺收入分配关系,构建社会主义和谐社会的基础环节。当前,国有资产资源,特别是行政事业单位利用国有资产资源获取的收入大多在财政体外循环,收入部门化、福利化的现象比较突出。
随着经济规模的不断扩大和公共财政建设步伐的加快,国家对公共事业的保障力度将进一步加大,行政事业单位的资产资源规模也将快速增长。如果不及时、有效地加强其有偿使用收入的监管,很可能为单位谋取不合理津贴补贴提供更多的资源和机会,加剧收入分配的不公,同时也容易滋生腐败。因此,强化国有资产资源有偿使用收入管理,能够切实推进收入分配制度改革,为公平收入分配、构建和谐社会提供有力保证。
(四)加强国有资产资源有偿使用收入管理是降低行政事业运行成本,建设节约型社会的必然要求。建设节约型社会,首先应从政府做起。而政府的运行成本在很大程度上取决于行政事业单位的资产管理水平。行政事业单位资产大多由政府财政无偿拨款购建的,行政事业单位有偿出让其使用权取得的收入往往不计成本,形成的收入全部由占有单位安排使用,其结果是谁占有国有资产资源多,谁就受益大。
单位间盲目攀比,为了占有更多的资产资源,一方面想方设法申请增加预算拨款购建资产资源,而另一方面却对占有、使用的国有资产资源疏于管理,浪费和低效使用现象大量存在。
因此,必须以资产管理与预算管理相结合的新理念进一步深化部门预算改革,对国有资产资源有偿使用收入实行收支两条线管理,将其纳入部门预算管理。通过合理安排预算,有效降低政府运行成本,节约社会资源,加快推进节约型政府、节约型社会建设。
三、理清加强国有资产资源有偿使用收入管理的思路
为切实加强国有资产资源有偿使用收入管理,实现收入最大化和管理规范化,我们认为,重点要从以下几方面着手:
(一)正确认识国有资产资源有偿使用收入的财政属性
目前,由于人们对国有资产资源有偿使用收入的财政属性认识不清,收入大多在财政体外循环,部门化、福利化的现象还比较突出。因此,要加强国有资产资源有偿使用收入的管理,首先要正确认识其财政属性。《通知》明确规定:国有资产资源有偿使用收入属于政府非税收入管理范围,应严格按照规定缴入国库或财政专户。
中共中央办公厅、***办公厅转发中央纪委、中央组织部、监察部、财政部、人事部、审计署《关于做好清理规范津贴补贴工作的意见》(中办发[2005]21号)规定:行政事业单位国有资产有偿使用收入要按照国家关于政府非税收入收缴管理的有关规定上缴国库或同级财政专户。
《行政单位国有资产管理暂行办法》(财政部令35号)规定:行政单位(包括参照公务员管理的事业单位和社会团体)出租、出借国有资产形成的收入,按照政府非税收入管理的规定,实行收支两条线管理。
同时,既然国有资产有偿使用收入明确定性为政府非税收入,属于财政收入的重要组成部分,是否纳税不会改变这部分资金的财政属性。因此,针对实际工作中争议较大的国有资产有偿使用收入是否纳税的问题,我们认为:一是根据《中华人民共和国营业税暂行条例》(***令第540号)和《中华人民共和国营业税暂行条例实施细则》(财政部国家税务总局令第52号)关于同时符合:1、由***或者财政部批准设立的政府性基金,由***或者省级人民政府及其财政、价格主管部门批准设立的行政事业性收费;2、收取时开具省级以上财政部门印制的财政票据;3、所收款项全额上缴财政三个条件代为收取的政府性基金或者行政事业性收费不属于纳税人的营业额的规定,行政事业单位收取的国有资产有偿使用收入应该不征收营业税。
二是参照财政部、国家税务总局《关于调整行政事业性收费(基金)营业税政策的通知》(财税[1997]5号)关于对经中央和省级财政部门批准纳入预算管理或财政专户管理的行政事业性收费(基金),无论是行政单位收取的,还是由事业单位收取的,均不征收营业税的相关规定,对国有资产有偿使用收入也不应该征收营业税。
这样,一方面能够解决执收单位收取国有资产有偿使用收入时的票据使用问题(即同时使用税务和非税票据),做到票款同步,以票管收,保证国有资产有偿使用收入及时、准确入库;另一方面也将简化国有资产有偿使用收入的缴库手续,符合建设高效务实的服务型政府的要求。
(二)建立健全国有资产资源有偿使用收入征收管理制度
加强国有资产资源有偿使用收入管理,就必须根据有关法规,区别不同资产资源有偿使用收入的特点,分类制定其征收管理制度,确保各类收入应收尽收。
一是加强国有资产有偿使用收入管理。行政单位利用国有资产出租、出借、投资、处置等形成的有偿使用收入属于国家所有,应当按照政府非税收入管理的规定,全额上缴财政,实行收支两条线管理。行政事业单位出租、出借、转让、处置国有资产,必须严格审批并依法签订出租、出借、转让、处置合同,作为取得国有资产有偿使用收入的法律依据。
涉及国有土地出让的,还要按国家有关规定缴纳土地出让收入。目前,尽管财政部出台了35、36号令,对行政、事业单位的国有资产管理分别作出了规定。
但行政、事业单位的国有资产难以分开,管理方式也不尽合理。同时,如何征收管理、怎么安排使用仍没有完善的办法。建议省政府要进一步完善行政事业单位国有资产有偿使用收入征收管理制度,做到有章可循。
二是加强国有资源有偿使用收入管理。结合行政审批制度改革,加快国有自然资源的市场化改革步伐,切实增加政府国有自然资源收益。要加强矿产资源管理,其有偿使用收入要全额上缴财政,实行收支两条线管理。大力培育和规范矿业权市场,推进矿产资源资产化管理,健全矿产资源有偿征管制度。
要加强旅游资源管理,充分发挥财政政策杠杆,引入市场经营理念与经营机制,规范吸引社会资本开发旅游资源。旅游资源的开发权、经营权,应通过招标、拍卖、挂牌的方式转让或出让,全面推进旅游资源有偿使用管理制度改革。
世界自然遗产的门票收入等要全额上缴财政,实行收支两条线管理。要充分挖掘非自然公共资源潜力,运用市场机制,以科学规划为龙头,以运营非自然公共资源为支点,加快推进非自然公共资源有偿使用步伐。
政府投资建设的公共设施如道路、桥梁、隧道、公园、广场等的广告权、冠名权、经营权等,应通过招标或拍卖方式有偿出让。公路客运和公交线路的营运权,应按国家有关规定通过招标做出许可,确定营运人。
加强对利用城市道路和公共场地设置停车泊位的管理,按照城市规划、道路交通状况等因素合理确定停车泊位,通过不同方式有偿出让经营权。小汽车吉祥号牌使用权、机动车加油站经营权等应通过招标、拍卖、挂牌的方式转让或出让,其有偿使用收入要全额纳入财政,实行收支两条线管理。
目前,国家尚未出台相关政策,部分省市已在探索。建议国家和省政府按照党的十七大提出的建立健全资源有偿使用制度要求,尽快研究制定国有资源有偿收入征收管理办法,解决此项收入流失的问题。
(三)进一步完善国有资产资源有偿使用收入管理机制
为使国有资产资源有偿使用收入征收管理制度落到实处,确保国有资产资源的有序开发和合理利用,推进国有资产资源有偿使用管理的健康发展,必须建立完善的国有资产资源有偿使用收入管理机制。
一是健全征管体系。财政部门是国有资产资源有偿使用收入的主管部门,除法律、法规另有规定外,国有资产资源有偿使用收入可由财政部门直接征收,也可由财政部门委托有关部门执收。要充分发挥现有政府非税收入征收管理机构的作用,具有国有资源审批许可决定权或授予特许经营权的部门,应协助做好国有资源有偿使用收入征管。
无论是财政部门直接征收或委托有关部门执收,所得收入都必须全额上缴财政,实行收支两条线管理。任何部门和单位都不得坐收坐支、截留、挤占、挪用国有资产资源有偿使用收入,不得作为单位自有收入进行管理。
同时,财政部门要加快推进国有资产资源管理的信息化进程,尽快实现国有资产资源管理系统与政府非税收入征管系统的对接,实行系统控收,提高征管效益。
二是完善考核机制。按照权力与利益脱钩,权力与责任挂钩,激励和约束并重的原则,从国有资产资源的不同特点出发,研究建立科学规范的有偿使用收入收缴考核机制。要将部门预算管理与有偿使用收入征管、有偿使用收入征管与资产资源保护、促进资产资源合理利用开发等有机结合起来,充分调动部门和单位的征管积极性。
对组织国有资产资源有偿使用收入成绩显著,节约、集约使用资产资源的,适当给予奖励。对举报违法违规行为的,按照《湖南省举报非税收入违法行为奖励暂行办法》(湘财综[2005〕33号)的相关规定予以奖励。
三是规范支出管理。坚持国有资产资源管理与预算管理、财务管理的结合,对国有资产资源有偿使用收入形成的可用财力,要纳入统一的政府预算体系。同时,要尊重和维护单位的合法利益。部门和单位让闲置的国有资产保值增值的作法是值的肯定的,但要实行阳光作业和收支两线管理。
同时,应鼓励那些遵纪守法,积极利用现有资产使国有资产保值增值的单位,并在这部分资金的使用上,应优先考虑单位的实际需要,实行资金倾斜。对国有资产资源有偿使用收入,财政部门除按规定安排相应的手续费(佣金)和补偿征收成本、管理费支出外,其余按照取之于资产资源、用之于资产资源的原则,主要用于国有资产资源的购置、开发、建设和维护等支出。
四是加强监督检查。各级财政、审计、监察等部门要加强对国有资产资源有偿使用收入收缴和使用的监督检查,不断规范收支管理。要重点审查各单位有无私自出租、出借国有资产,违规对外投资,以及资产资源有偿使用收入不纳入非税收入管理,私设小金库,直接用于冲抵招待费、职工福利等不合理支出的问题。
对违反国有资产资源有偿使用收入管理规定应收不收、应缴不缴、截留坐支的,要按照《财政违法行为处罚处分条例》等有关规定严肃处理,并追究有关责任人的行政责任。
