吕忠梅环境法 吕忠梅:后《环保法》时代的环境法学新课题
很高兴在大家都还没睡醒的时候来讲有关后《环保法》时代的问题。虽然题为“新课题”,但却是在今年上海的环境资源法年会上已经讲过的老题目。为什么要重复讲?有两个原因。第一是我作为一个“业余“学者,从另一个角度看到了一些学科发展的问题,希望能够引起学界的重视,请”专业“学者考虑是否有必要对这些问题展开研究;第二是在环境问题和环境保护成为”显学“的今天,鱼龙混杂、泥沙俱下,如何坚守学术,学者应该如何关注真问题、提出真理论和真方案,不是表面化的将国家战略、重大立法做口号式解读,而是真正的以法律思维和法学方法,进行理论阐释、学术创新。
首先,我要介绍新《环保法》的一些基本内容,然后再讲后《环保法》时代的问题。在我的报告中,新《环保法》是前提。
不可否认,新《环保法》的实施对于环境法学研究是一个重大的契机,大家可以对其评论、解读和批评。但一切都必须以对这部法律的理解为起点。我们知道,从1989年到2014年,这部法律的修订经过了漫长的时间和许多人的努力,来之不易。新《环保法》较之过去,有了许多变化,这些变化可以从修法过程和内容等方面进行梳理。
新《环保法》是由全国人大四读通过的,从最初的草案到最后通过,变化很大,尤其是经历了从“修正案“到”修订案“,从部分修改到全面修订的巨大变化。四次审议稿,都改了些什么?值得研习环境法的人去探究,应该去看每一次审议都发生了哪些变化以及为什么会发生变化?从形式上看,新《环保法》由过去的45条变成了70条,但条文背后体现的是中国发展理念和支撑环境立法的基础理论的发展,这实际上是对理论的一次实践。比如,我们在理论上一直讲《环境保护法》应该是”基本法“,但这个观点与中国现行的立法法确立的划分标准是不一致的。现在,新《环保法》确定了其环保领域的基础性法律的地位,这个定位是否会给我们的理论或者教科书带来影响?什么叫基础性的法律?基础性法律与基本法是什么关系、与相关法律又是什么关系?如果有人问起来,需要作出合理的回答,应该进行研究。
在我看来,新《环保法》之所以能够成为“基础性“法律,是因为它回应了当前中国发展过程中如何处理环境与发展关系的一些根本性、综合性问题。主要表现为三个方面。
一是推动建立基于环境承载能力的绿色发展模式,新《环保法》建立了资源环境承载能力监测预警机制、环保目标责任制和考核评价制度、要求制定经济政策应充分考虑对环境的影响,将环评限批上升为法律,要求分阶段、有步骤地改善环境质量,推行绿色国民经济核算,促进经济绿色转型,等等,这些都将成为推动“绿色发展”的法律依循。
二是改变了过去的环境管理理念,建立了“多元共治”体系。新《环保法》明确规定:各级政府对环境质量负责,企业承担防治污染的主体责任,公民有进行违法举报的权利、知情参与监督的权利和绿色消费、低碳生活的义务,社会组织依法参与,新闻媒体进行舆论监督,这些规定对我国的环境保护由“环境管理”到“环境治理”,环境保护法由“监管法”到“共治法”具有重要意义。对于研究而言,“共治法”则是一个新理论。
三是建立和完善了一些制度。主要有生态保护红线制度,环境健康调查、监测、风险评估制度, 生态补偿制度,土壤污染调查制度,总量控制制度,污染物排放许可制度,农村农业污染防治制度,环境保险制度,公益诉讼制度,法律责任制度等。尤其是规定了一些新的制度,比如生态红线保护,环境与健康保护,生态补偿制度,农业农村污染防治制度,等等。今后,环评作为前置审批被取消后,哪个制度要发挥作用?许可制度要成为环境管理的支柱性制度,还有很多的研究需要去做。农业农村污染防治制度刚刚建立,如何实施,也需要有大量深入的研究。
在确立新的发展理念、准确定位环境治理体系、建立我国环境保护基本制度体系方面,新《环保法》做了如下十个方面的修订:第一是体现了生态文明新理念,将生态文明建设、实现可持续发展、保障生态安全、保护公众健康纳入了立法宗旨;第二是明确了保护优先原则,特别是将原来《环保法》规定的“环境保护与经济社会发展相协调”修订为“经济社会发展与环境保护相协调”,这不仅仅是一个顺序变化,而是从“发展优先”到“保护优先”的发展理念变化;第三是完善了环境保护的基本制度,包括环境监测、环境影响评价、区域联防、“三同时”、总量控制、区域限批、排污许可、生态红线、环境与健康等;第四是明确了职能部门的职权和职责,赋予环境保护主管部门一些新的权力,比如现场检查权、行政强制权、按日计罚权、治安拘留权,同时也规定了职能部门接受监督、行政问责、核、接受人大监督的职责;第五是明确了各级地方政府的责任,主要包括改善辖区环境质量,加大对环境保护的财政投入,负责环保宣传和普及环保知识,分类处置生活废弃物,推广清洁能源使用,建立突发事件应急机制,统筹城乡环境保护等。
可以看到,新《环保法》从理念到制度都有很大变化,环境法学者不去研究这部法律,研究什么?有人说,这部法律跟我们有什么关系,写的再好又怎么样,不是学术的东西。我想问,学术是什么?把对现实的法律为对象的研究排除在学术之外,至少是没有从现实的法律现象中提炼、归纳和转化理论命题的基本思维,是缺乏学术思维与研究能力的表现。说重一点,还是学术的门外汉。
下面,接着说新《环保法》修订的内容。第六,强调了经营者的义务。过去的环保法虽然有“为企业立法”之说,但主要是讲政府如何控制企业,结果是造成“企业污染政府买单”的恶性循环,新《环保法》明确了经营者的环保义务,规定了企业有“实施清洁生产、减少污染和危害、实施标准和总量控制、安装监测设备、缴纳排污费、突发事件应急处理、公布排污信息、建立环境保护责任制”等八项义务,使企业担责有了法律依据。
第七是专门增加了“信息公开和公众参与”一章,对公众的知情权、参与权、表达权和监督权做了明确的规定,同时,也在总则中规定了公民的环境义务,包括“低碳生活、绿色消费和遵守环境保护法律”。
第八是明确了环保部门的主管责任,新《环保法》没有使用“环境保护行政主管部门”的概念,而是称为“环境保护主管部门”,规定了其有“制定环境保护规划、制定环境标准、组织环境监测、进行现场检查、采取强制措施、公开环境信息、保障公众参与、实施行政处罚”等主动责任,同时也规定了“引咎辞职”、“行政问责”等被动责任,为实施责任追究提供了法律依据。
第九是明确了政府应通过经济政策引导环境保护,发挥市场在资源配置中的决定性作用, 这些政策包括国家采取参政、税收、金融等调控手段“鼓励绿色发展、鼓励节能减排、鼓励关停并转、实施生态保护补偿、鼓励污染责任保险、绿色信贷支持”。
第十是增加了有关农业农村环境保护的规定,过去的环保法存在的一个明显缺陷是“为城市立法、为工业立法”,几乎没有关于农业农村环境保护的规定,使得面源污染、垃圾围城、秸秆燃烧、食品材料污染等问题日益严重,新《环保法》专门增加了农村和农业保护环境的内容,明确了政府在农业农村环境保护方面的责任,也对农业生产过程污染和农村生活方式污染控制做了规定。
其实,新《环保法》可以讲的新内容还不止这些,我在这部法律出台前后,分别在《中国社会科学》、《中国法学》、《法学杂志》等刊物上发表了几篇文章,对这部法律的内容有详细解读,有兴趣的同学可以看看。
总体上,我将新《环保法》归结为在保护优先的理念基础上建立了五大法律机制。
第一个也是最重要的机制是发展与环境相协调,换句话讲就是发展与环境综合决策机制,这是自提出可持续发展之日起就同时提出的实施机制,但在中国并未引起足够的重视。这次修法过程中,反复讨论的一个问题是我们只要环保不要发展,还是只要发展不要环保,恐怕这不是非此即彼的选择,而是必须协调发展,但如何协调?从决策机制上来讲,就是环境与发展综合决策,环保决策要和经济决策相互融合、相互支持也相互制约。
这个问题延伸到法律上,也存在各种法律制度之间的协调问题,立法本身也是决策。
《环保法》上的各项制度如果不和相关的民法制度、刑法制度相协调,一定会出问题。这也是为什么我们上一周要去佑海教授所在的天津大学法学院进行民法典制定的过程中的环境法与民法学者对话的原因。
佑海教授出的题目是“我们需要一部什么样的民法典”?我们是要用《环境保护法》去代替民法典吗?不可能。但民法典可以说环境保护与我无关吗?也不可能。这里就面临着一个亟待解决的法律综合决策问题,也是环境法学者和民法学者都应该研究的一个非常重要的问题。
第二个是统一监管机制。老环保法使用了“环境保护行政主管部门”的概念,并列举了十三个部门作为监管部门。新《环保法》采用的是“环境保护主管部门”的概念,没有再列举其它部门,而是采取综合授权方式,明确了环境保护主管部门的统一监管职责。这一修改,表明了环境保护监管体制的变化,建立了统一监管机制,更加强调环境保护行政主管部门的监督权,更加强调环境保护行政主管部门与相关管理部门之间的权力制衡。统一监管机制的建立,既为综合决策机制的实施奠定了基础,也为实施生态环境保护行政问责制提供了前提。
第三个是公众参与机制。在修法过程中,将公民环境权写入一直是我和许多学者努力呼吁的内容。新《环保法》没有完全采纳这个建议,但是将信息公开和公众参与专门做了一章,建立了公众参与机制。在人大常委会进行审议时,我也再次提出了写入环境权的建议,得到的答复是公众参与专章已经将公民环境权的核心内容纳入。我们的努力虽然没有达到想要的效果,但比过去有了进步。
第四个机制是决策实施机制。我们有了综合决策,有了统一监管,有了公众参与,这些都需要有一定的方式、步骤、时限去落实。前面讲到的地方政府负责制、生态红线制度、环境标准和环境监测制度、大人监督制度、行政问责制度、公益诉讼制度等等,都是决策实施的一些非常重要的制度。
最后一个是责任追究机制。如果大家去认真比较新老《环保法》的条文,可以发现关于法律责任的修改是很大的,甚至有一些重大修改。不仅是对行政责任做了更为体系化的规定,增加了比行政处罚更加丰富的内容,包括了行政强制、行政处分、行政处罚、行政拘留等,而且注意了与相关法律的衔接。在民事责任部分,与《侵权责任法》也有更好的协调。整体上是对环境法律关系的特点有了更好的体现。
应该说,新《环保法》的出台,学者们做出了巨大贡献。为了修法,学者们发表了大量的论文,在修法遇到困难的时候,环境资源法研究会2012年年会上,几百名学者签名,上书全国人大委员长,提出全面修法建议。2014年,马骧聪教授、周珂教授和我一起获评年度法治人物,代表的新《环保法》制定的学者团队。这个奖不是给我们个人的,选择我们几个,是因为代表了不同时代的环境法学人,是对几代人为环保法做出的贡献的肯定。记者在采访马老师的时候,马老师专门讲了三代环境法学者从《环保法(试行)》到这次新《环保法》所做的努力。新《环保法》是许多人共同努力的成果,我们没有理由把它放在一边,不去研究。我要讲的是新《环保法》出台后,环境法研究的走向问题。
为什么说是后《环保法》时代,从立法的角度看,一部刚刚修订完成的法律,不可能在短时间内马上做重大修改。从研究的角度看,立法阶段与法律实施阶段需要研究的问题虽然有密切联系,但也有很大差别。但是,这里要强调两点:一是新《环保法》不会马上修改,不等于没有立法研究的必要,因为新《环保法》被定位于综合性法律后,其实施还需要有配套,从环境立法体系的角度,立法研究仍然非常重要。
二是新《环保法》的实施,需要有相应的法律适用方法和技术研究,这无论对配套立法还是制度实施都更加重要。
立法研究更加注重的是利益诉求、利益协调机制、利益选择标准或者法律的利益取向、立法技术等问题。而在立法工作完成后,最重要的任务是进行法律实施研究,研究重心与研究方法都与立法研究不同,法律实施研究应该更加注重法律运用过程中出现的新情况、新问题,更加注重运用法律解释方法解决将统一的法律适用于千差万别的社会生活,通过法律适用实现维护和健全环境法秩序问题。
如果说,过去我们的研究更加偏重于立法研究方面,并且这些成果为新《环保法》出台做出了巨大贡献;那么,现在需要我们在继续立法研究的同时,更加注重法律适用研究。在这个意义上,后《环保法》时代的环境法研究应该有鲜明的特色。
我们知道,立法研究与执法研究、司法研究并不是完全割裂或者对立的,它们之间有着天然的联系,也有着内在的逻辑性,相辅相成。进行执法研究、司法研究的前提是准确理解立法理念、立法宗旨、立法原则;执法研究、司法研究过程既在不断发现立法存在的不足或者缺陷,为进行立法研究提出问题,又可以提出解决执法、司法问题的方案而为完善立法积累经验。法学家的任务在于,当社会生活出现了现行法律不能解决、或者不能完全解决的情形时,能够给出解决问题的法律方案。
我们先来看立法带来的课题。新《环保法》通过后,我写过一篇文章,题目叫《新〈环保法〉的前世今生》,从学者的角度对环保立法三十年做了一个梳理,也对新《环保法》做了评价。我认为新《环保法》的进步有四个方面。一是从只规制企业到规制政府和企业;二是从只控制环境污染到控制环境污染和生态破坏;三是从只为城市环保到为城市和农村农业环保;四是从单纯依靠行政机制执法到强调多元共治。
但是,这部法律虽然有了很大的进步,却远谈不上完善。从学者的角度看,立法是永远的遗憾。一是新《环保法》没有获得基本法地位。在中国社会主义法律体系中,《环境保护法》到底处在什么位置?其实很尴尬。尤其新《环保法》在修订时,强调它是环境保护领域的综合性法律;但在立法体系中,并没有这么一个层级。它应该是什么?《环境保护法》是政策法、框架法、还是一个综合法?这里有很多的问题值得从法理学上去研究。
二是公民环境权没有在这部法律里得到宣示。我记得在给人大的议案中,都有相关内容并且为此做了努力,人大法工委的同志告诉我:环境权没有明确写出来,很遗憾,但也有体现。在总则里有公众环境保护权利义务的一般规定,尤其把公众参与作为专章,把公民环境权最主要的内容都写进去了,你应该感到高兴。
”二十五年修订一部法律,作为环境保护的基础性的权利没有得到宣示,实在高兴不起来。但是,我也非常清楚的知道,环境权理论从学理上讲,的确有些问题没有论证清楚。
比如,环境权到底是一个什么概念,法哲学、法理学的?环境权应该在什么意义上使用,学理、立法?环境权的权利属性是什么,基本权利、派生权利?环境权与生存权、发展权的关系?是权利还是义务?环境法义务是个人的还是集体的?等等,这么多的问题是需要明确回答的。
目前,大家都在讨论民法典制订中的环境保护问题,尤其是在民法典总则中,如何让它透出“绿色“?我们知道,民法典总则草案已经多次讨论,学者们做了很多努力,希望能够对环境权有一个原则性条款。
但从目前了解的情况看,这个想法遇到了巨大的阻力。如果我们希望把它放进去,应该如何去说服立法机关?如何把环境权的基础、将环境权纳入民法的理论支撑说清楚?
三是保障人群健康问题,虽然新《环保法》把第一条由原来的“保障人体健康”修改为“保障公众健康”,更好体现了环境法的整体主义价值观。第39条也专门建立了环境与健康调查、监测和风险评估制度,真正体现了“风险预防原则”。
但是,从新《环保法》的整体上,依然是末端控制为主、治理为主,与风险预防还有很大的距离。我看了不少宣讲新《环保法》的书和讲座,基本上不提第39条,即便有提到的也是一带而过。因此,如何理解第39条,真正建立环境与健康制度还有许多问题需要去研究。
环境污染最终导致人体健康受损,会对不特定的多数人造成损害,这是我们从学环境法第一天就知道的故事。公害事件、公害病诉讼无一不是因为环境污染导致人群健康受害所致。
环境污染与人群健康的关系也已经被科学证明,近年来出现的重金属污染导致的群体性事件、癌症村、镉大米等等,也在残酷地告诉我们,中国已经到了公害病爆发的时期。但是,如何从法律上解决这个问题?通过什么样的机制让受害者得到救济,更重要的是如何让公害病不再发生?其实是非常难的课题。
因为从环境到人群健康是一个十分复杂的问题,涉及到法学、医学、生态学、环境科学、管理学、社会学等多个学科领域,需要运用的研究方法也必传统法学要多得多,是一个真正的跨学科问题。
第四个是纠纷解决机制。新《环保法》依然沿袭了以行政机制为主的模式,提供给司法的资源不多。虽然规定了环境公益诉讼,但里面的很多问题没有得到很好解决。为了配合新《环保法》的实施,我对环境侵权及纠纷解决写了四篇文章,分别以“环境侵权的二元性”、“环境侵权责任的双重性”、“环境侵权纠纷的复合性”、“环境司法的专门性”为题,对相关理论与实践进行了梳理。但这远远不够,环境诉讼的属性是什么,与传统诉讼是何关系?是私益诉讼还是公益诉讼,还是私益和公益的混合诉讼?是否存在公益性私益诉讼和私益性公益诉讼?诉讼性质不同必然带来纠纷解决机制的差异,这些差异会导致传统诉讼法理论的不适应,如何才能实现环境纠纷解决的公平正义?
这里,我仅仅是举了一些例子。其实,在新《环保法》中,立法本身就留下了很多需要解决的问题。在各单行法修改或者制定过程中,这些问题也都还会出现,如何解决,需要理论界来研究。
十八届三中全会决定提出:“紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革,加快建立生态文明制度,健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制,推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局”。3月20日,中共中央和国务院出台的《关于加快推进生态文明建设的意见》要求:“当前和今后一个时期,要按照党中央决策部署,把生态文明建设融入经济、政治、文化、社会建设各方面和全过程,协同推进新型工业化、城镇化、信息化、农业现代化和绿色化,牢固树立“绿水青山就是金山银山”的理念,坚持把节约优先、保护优先、自然恢复作为基本方针,把绿色发展、循环发展、低碳发展作为基本途径,把深化改革和创新驱动作为基本动力,把培育生态文化作为重要支撑,把重点突破和整体推进作为工作方式,切实把生态文明建设工作抓紧抓好。
”三中全会决定、四中全会决定以及关于加快推进生态文明建设的意见,都制定了任务书和时间表,落实单位、具体任务、完成时限都非常清楚。
意味着国家在迅速推进生态文明建设,到2017年必须完成的任务很多。这恰恰是学者大有作为的好时期,把学术理想、学术观点真正转变为国家决策、法律规范的最好时机。如果环境法学者关注现实问题、解决现实问题,一定能够大有作为。
当然,关注和研究现实问题不是就事论事,把环境法研究做成“非法律研究“,或者是把环境法研究简单化为领导人讲话、政府文件的”注脚“,更不是限于”中国有环境问题——外国有环境法律——中国应该也制定和外国一样的法律“的荒唐论证。
而是要具有从现实生活中的环境法现象提炼环境法理论命题的能力,有将传统法学理论进行拓展、提出新的法学理论的勇气,更要有进行跨学科研究、贯通软硬科学、创建新的环境法话语体系的毅力。这涉及到学术理想、理论功底、研究方法、合作意识、表达能力等多方面的因素,这里没有时间展开,今后可能会作为专题与大家交流。
下面,我再从新《环保法》实施以来,各部门的工作和需要我们关注的方面提出一些课题。
第一个是法律的立改废释。一是在国家立法层面,《大气污染防治法》的修订已经完成,但修订过程中却出现了巨大争议,其中一个最重要的问题就是与新《环保法》的关系如何处理?还有一个非常值得关注的现象,这部法律的修订不是由法律人完成的,而是由环境科学家主持提出草案,法学家只是事后提意见,为什么法律人的立法参与度很低,一方面是部门立法体制问题,另一方面也反应出法学家提出的立法方案“不接地气”、部门感觉不好用的问题。
目前,正在制定的《环境保护税法》不是由环境法学者主导的立法,而是由经济法学者提出草案,我们知道,环境法与经济法虽然有许多相通之处,但理念和价值取向是有差异的,按照经济法的思维制定出来的环境保护税法,是否能够实现环保目标,值得追问。
但是,到目前为止,没有看到有环境法学者有系统完整的环境保护税法的研究成果或者立法方案。这样的问题,不止环境保护税法,还有很多。已经列入本届人大立法计划的还有“水污染防治法(修订)”、“土壤污染防治法(制定)等11个项目,这样的问题反复出现,学者们是否应该反思?有人说,环境法学者都是“杂家”,什么法都懂,但什么法都没通。
这实际上是对环境法研究现状的客观描述,我们可以问问自己,有多少人坚持在一个问题上做了十年甚至几十年的研究?环境法学者的研究方向都是什么?包括我自己在内,看起来论著很多,但总是跑马圈地,到处插标签,却很少深耕细作,这是环境法研究中的一个大问题。
与之相关的还有,在新《环保法》制定以后,出台了许多配套规章、标准和规范性文件,我看到环保部第一批推出的计划是57个文件,实际上,现在有些文件已经在这个计划之外了。我估计环保部为新《环保法》配套的文件要到100个左右。这么多的文件,都是怎么制定出来的,我们是否需要去了解,去研究?当然,出台文件的不仅是环保部等行政部门,最高法、最高检也在出台司法文件,这些文件的内容是什么?我们从执法、司法角度研究过这些文件吗?如果简单用立法研究的思维去看待这些文件,而不是转换视角,难以满足需要。
《立法法》修改后,明确授权设区的市可以就环境保护问题制定地方性法规、规章,这也提出了一些新问题:地方立法权如何保证?地方立法权的边界和规则是什么?环境保护的地方立法权应该如何行使?另外,流域和区域立法的问题如何处理?环境法的体系是否需要重新界定?
主持人已经提醒我时间到了,我不再展开,下面简单梳理一下,主要是提出一些问题。
第二个新《环保法》的执行问题,环保部在出台配套文件的同时,加大了环保执法和问责追责的力度。比如实施按日计罚、行政拘留、行政强制,等等。目前比较有争议的是约谈,“部长喊你来谈话“,成为了流行语,但是从法律上讲,约谈是一个什么性质的制度?柔性执法是个什么东东?临沂事件引发了大家的讨论,昨天有记者发了一张图片——约谈后的临沂依然一片红。
临沂事件背后有许多值得我们反思的东西,简单的骂政府、还是简单的说企业不对,恐怕都不是解决问题的态度。
雾霾天气的的根源还是环境保护和经济发展之间的紧张关系,要找到解决问题的方案,必须重新思考:环境保护和经济发展是不是非此即彼的关系?在法律上,我们如何通过平衡权利义务关系为解决这些紧张关系找到出路,这恰是环境法研究的旨趣所在。
而这种研究,必须回到法律思维上来,从经济发展中的权利义务关系引发的权利冲突着手,重新为权利厘定边界,这也是为什么要在《民法典》中加入环境保护相关内容的最直接理由。
其实,新《环保法》执行过程中,类似问题非常多,临沂事件反映出来的是我们的治理体系和治理能力现代化不够的问题。所以,执法过程的科学化,也是值得我们去认真研究的课题。比如,如何解决“既见物又见人“的问题?如何从建立风险预防体系问题?如何联动执法、协调执法、协同执法问题?如何实现“法律 科技”问题?等等。
在司法方面,新《环保法》出台后,司法机关行动迅速,2014年6月最高法院成立环境资源审判庭,到现在全国已经建立了将近400个环保法庭。全国第一次环境资源审判工作会议11月份将要召开,全国第一次环境司法专门化的会议。院长的讲话稿我已经参加过讨论,也提出了一些意见,希望能够把这几年我们对环境司法专门化研究的成果变成司法决策,真正为推动环境司法尽一点力量。
去年年底,我到天津海事法院旁听了康菲石油污染案的一个案件开庭,整整一天的庭审,给我的感觉是这个案件的难度比我们想象的要大很多,如何确定诉讼主体资格、如何确定因果关系、如何确定渔民所遭受的损失,许多的问题在庭审过程中都没有查得十分清楚。如果按照传统的诉讼流程去审理这个案件,法官一定会面临无法裁判的困境。这从案件审判实践提出了如何改革环境污染案件的诉讼规则的问题,但我们目前几乎没有这方面的研究。所以,法官们都很困惑:一方面他们迫切希望听环境法学者们去讲课,为他们充电;另一方面,他们听完后却不知道到底如何把环境法理论运用到审判实践中去,觉得理论离实践太远。
目前,司法改革正在迅速推进,司法责任制、法官员额制、以庭审为中心的诉讼制度改革,都将对环境司法带来新的影响。比如,司法改革后,比较倾向于“当事人主义”的诉讼模式,但在环境司法中,是否可以完全不要“职权主义”模式?“能动司法”是保护社会公共利益所必须,但“能动司法“与”被动司法“的界限如何划分?还有,全国人大常委会授权检察机关提起公益诉讼的试点,期限是两年,试点成败皆有可能,过去关于环境公益诉讼的性质有许多理论分歧,对于检察机关提起公益诉讼也有很多疑问。我在全国人大常委会审议授权决议时,写过一篇”检察机关提起环境公益诉讼八问“,提出了对这个问题的一些看法。现在试点正在推进过程中,我们是否应该关注试点过程,通过实践完善理论,也为试点提供理论支撑。
最后我要讲的是守法问题。这是一个基本没有人研究的问题。但法律实施过程中,守法是一个重大课题。无人研究,是一个巨大的遗憾。法律的力量在于人人都要遵守,但如何让人们去自觉遵守法律,是需要做更为广泛研究的。这涉及到文化、传统、经济条件、发展阶段、教育程度等多方面的问题。
其实,我们身边的需要做的环保事情很多,比如垃圾分类、农村面源污染防治、低碳生活、绿色消费、节约用水,等等。大家都在讲要保护环境,但具体到自己的时候,自然想到的是政府的责任、他人的义务,很少从自己做起,这就与守法意识有关。
现在我跟美国南加州大学的教授做了一个守法研究的合作课题,希望借鉴他们守法评估的一些方法,来做我们自己的研究。做这方面的研究需要对主体、行为、意愿、效果等方面的长期跟踪与评估,目前我们太缺乏研究基础,希望经过几年的努力,能够在这个问题上有一点进展。
因此,我也特别希望有更多的学者去关注环境法的遵守问题,包括公民个人的遵守,也包括行政执法机关的遵守。
如何把这样一些问题研究透彻,并且提出法律上对策建议。不是出了问题就需要立法,有了立法问题就当然解决,而是从法律遵守的角度去关注怎么立法?立什么法?新法和旧法是什么关系,怎么解决法律之间的冲突?新旧制度之间是替代,衔接,还是拓展?通过我们的研究,使得环境法能够真正得到遵守,而不是“纸面上的法律”,学者画画,墙上挂挂。
总之,后《环保法》时代需要研究的课题有很多,但我们必须遵循学术发展的规律,按照知识生产的逻辑去进行研究。我很期待,经过一段时间的努力,能够把环境法的问题真正研究透彻,为实践提供指引。我也特别的期待,通过法律人的努力,让我们有一个好的生活质量。青山绿水、蓝天白云,是环境法学者不可推卸的一份责任,这个责任需要我们大家来共同承担。
