吕忠梅环境法法典 全国人大代表吕忠梅:建议编纂环境法典 加强环保法律协调

目前,我国的环境问题日益突出,在向污染宣战时,首先需要准备好的枪炮弹药就是法律。

随着史上最严环保法的出台,大气污染防治法已经修订完成,水污染防治法也到了修订出台前夕,土壤污染防治法的相关起草工作进入加快推进期。同时,近年来,大气、水、土壤等领域的污染物排放标准也在不断修订完善,一套较为完整的环保法律体系框架正在快速搭建。

当前,我国环境保护领域的立法情况如何,怎样加强各领域法律之间的协调?针对这些问题,《每日经济新闻》(以下简称NBD)记者专访了全国人大代表、全国政协社会和法制委员会驻会副主任吕忠梅。

环保领域法律衔接不畅

NBD:您如何看待目前环保领域的整个法律体系?

吕忠梅:从立法的总量上来看,环境保护的立法是走在快车道上。

一是立法的数量比较多。从1979年制定了中国的第一部《环境保护法》,至今,已有30部左右的环境与资源保护相关的立法;二是修订的频次比较高。很多的法律都是经过了几次修订,如《大气污染防治法》就经历了3次修订。

但在环境立法数量快速增长的同时,我们也发现了一些问题。

《环境保护法》在2014年修订的时候,当时已被确立为环境保护领域的综合性法律,从理论上讲应该有统领其他法律的地位或效力。但从立法效力来讲,全国人民代表大会通过的法律是基本法,全国人大常委会通过的法律为普通法,而《环境保护法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》都是由全国人大常委会通过的普通法律。

从立法效力等级上看,《环境保护法》严格说难以归类于基本法,它与《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《噪声污染防治法》具有同等效力。但《环境保护法(修订案)》的立法说明中说它具有基础性的地位。

因此,新环保法实施后,多部单行法律修订时,必然会遭遇尴尬。问题就在于,各单行法在修订时,如何处理与《环境保护法》之间的关系?是照搬《环境保护法》的内容还是根据《环境保护法》做出实施性制度安排?与环保法是衔接关系还是补充关系?

NBD:这是否会造成环保领域法律之间的衔接不畅等问题?

吕忠梅:正是这种分散式立法模式,造成了环境保护领域法律之间的相互重叠与冲突。

大气法、水法、土法、固废法、噪声法等,分别都是从单个的环境要素去考虑制定的。当然,每一个要素都有自己的特殊性,但同时需要注意的是,要素之间都是有联系的。

比如,土壤污染来自于大气、水。土壤里面污染物经过挥发,会进入大气;通过水土流失会进入水,这是一个循环的系统。而这些平行的法律,相互之间的衔接与协调存在问题。

《大气污染防治法》规定了污染物排放标准,考虑的是给人的呼吸带来的伤害。而土壤污染的标准,考虑的是通过食物摄入给人体带来的损害,进而制定了相应的标准。这两者是不同的。但是,如果一旦土壤中的污染物是来自于大气或者水,单个的标准就很难使用。并且,标准制度上的断裂、空白或者冲突,也给执法带来了很多问题。

NBD:对于目前存在标准制度上的断裂、空白或者冲突,该如何解决?

吕忠梅:需要用一种立法的技术,实现法律之间的协调机制。这种立法上的技术,叫做法典的编纂,即编纂环境法典。编纂过程不是汇编,而是要以一定的立法原则为指引,把所有法律制度之间的逻辑联系厘清后,通过技术性的安排,让这些法律相互之间能够形成一个完整的体系。

一方面,环境法典能够较好地满足环境保护工作对法律制度的整体性、系统性的需求;另一方面,通过环境法典的编纂可以系统解决现行环境立法存在的重复、冲突、遗漏、滞后等问题,并通过国家立法机关主导立法的方式,扭转环境立法部门化的趋势。

为此,我建议将环境法典编纂列入十三届全国人大常委会立法计划,并适时启动相关的研究论证工作,待条件成熟时提请审议。

环保督查应常态化持续发力

NBD:您如何看待目前环境保护领域法律实施的效果?

吕忠梅:环保法执行的力度已经加大了,中央环保督查组已经在全国进行督查,问责制也在实施,全国人大常委会授权最高人民检察院提起环境公益诉讼的案件等。但现在的问题是,加大执法力度和治理效果的显现之间是有距离的。需要注意的是,污染30年,不能指望一夜之间就解决所有的问题。

在此问题上,我认为一定要有定力,且持续不断地发力,要有信心。世界范围内的污染治理,快的要十几年,慢的要几十年,才能彻底解决。

NBD:在您看来,在污染治理方面,我们应该如何持续不断地发力?

吕忠梅:首先,环保督查必须常态化,不能等重污染天气出现了才去督查,而是要常年不断地去督查。

在加大执法力度的过程中,我们既要还旧账,还要不欠新账。