靳云鹏的儿子 严泉:靳云鹏与皖系北京政府时期的院会关系
[摘 要] 靳云鹏与安福系的提名之争,正是靳氏在内阁名单问题上的反复,使自己在组阁时陷入被动,内阁人选之争历时一月之久。组阁后安福系与靳云鹏关于豫督之争实际上仍然为内阁控制权。安福系倒靳讲求策略,在舆论上反对山东问题对日直接交涉,同时利用财政问题阻碍内阁运作,最后终于迫使靳云鹏下台。
从政党政治与院会关系来看,安福系在院会关系中处于优势地位是有其制度原因的,来自当时施行的《临时约法》对于立法机构权力的规定。但是靳云鹏和安福系之间的院会之争,在军绅政权的制约下,无法长期停留在宪政轨道上解决,最后还是演变为直皖战争。
[关键词] 靳云鹏;安福系;北京政府;院会关系
1919年11月5日,北京政府总统徐世昌特任靳云鹏为国务总理,至1920年5月14日靳云鹏提出辞职、海军总长萨镇冰暂兼代理国务总理为止,此为靳云鹏第一次组阁。关于靳云鹏内阁的产生与垮台过程,过去都是放在直皖派系争斗的框架中进行论述,虽然将安福系(安福俱乐部)作为皖系的代表力量纳入研究视野,但是论述的主角仍然是皖系首领段祺瑞与徐树铮。
[①]即使是民国时期专门研究安福系的著作,如《安福祸国记》,其论述重点为安福俱乐部缘起、安福国会选举,以及外交、财政、军事、南北议和等事件,在涉及安福系与靳云鹏关系时,仅简要提及内阁人事问题。[②]
其实彼时安福系最重要的舞台是国会,安福系控制国会亦是一个不争的事实。安福系在国会中原有384人,占议员总数的80%强,后因梁士诒为首的旧交通系从安福系分出,另组侨园俱乐部,剩下纯粹安福系议员约有330多人,但仍然超过议员总数的70%,“成为国会的唯一支配者。
”[③]所以民国第二届国会一般也称为“安福国会”。安福系作为国会多数党的角色一直未能得到人们的重视,也鲜有从制度视角观察国务院(内阁)与安福国会之间的院会关系。
此外,一些著作在史实方面亦存在一些问题,如在分析靳云鹏组阁时财政、司法、交通三总长人选时,一般认为靳的决定是秉承段祺瑞的意旨。[④]而实际上靳云鹏的选择主要来自安福系的压力,段祺瑞只是起到调和的作用。关于这一点,正是本文第一部分所要论述的。
一、组阁:靳云鹏与安福系的提名之争
靳云鹏(1877-1951),字翼青,山东邹县人,北洋系军人。民国成立后历任师长、署理山东都督、参战督办公署参谋长、陆军总长等职。靳云鹏毕业于北洋武备学堂,与时任学堂监督的段祺瑞有师生之谊,长期得到段的重用。此外,靳氏又与直系首领曹锟为拜把兄弟,与奉系首领张作霖结为儿女亲家,因此与各方关系都较亲密,出任国务总理也能为各方所接受。
但是安福系与安福国会的成立与靳云鹏并无关联,而且靳氏也非安福系瞩意的总理人选,“然靳氏实非彼党所喜也,惟碍于段氏之颜面,不得不为之助。”[⑤]此时安福系首领徐树铮正在库伦处理外蒙“自治”问题,段祺瑞既然支持靳云鹏,安福系当然不便反对,不过提出了一个交换条件,即由安福系中坚人物出任“三长一秘”。
“三长”人选是财政总长李思浩,司法总长姚震,交通总长朱深,“一秘”是指国务院秘书长人选为曾毓隽,“安福登台以后,对于内阁总理一席,本欲以本系人材充之,既见各方皆不赞成,乃不得已而求其次,因言必须为本系所承认之人物,并加以条件,始可当选。
”[⑥]对于安福系的条件,靳氏当时并未反对。于是在1919年10月31日,安福国会众议院召开临时会,到会者261人,表决结果同意者249票,不同意者7票,废弃者5票,多数同意通过靳云鹏总理任命案。
[⑦]11月4日参议院投票通过,出席议员104人,同意票103张,也予以通过。[⑧]
在皖系内部,靳云鹏与徐树铮素来不和,“然靳之才智既不及徐,而二人之地位亦不同,政见又时复相左,以是背道而驰,于段之下各树一帜。”[⑨]受徐树铮的影响,安福系对靳云鹏也不信任。10月31日安福系在太平湖本部曾经召开预备选举会,到会议员300多人。当场就有议员质疑靳云鹏对安福内阁人选有无保证。考虑到阁员同意权在国会,与会者最后达成共识“只有对于总理先行通过,阁员容再协商。”[⑩]
果然在总理同意案通过后不久,双方就发生内阁人选提名之争。事情起因是靳云鹏突然变更原先默认的安福系内阁名单,即“外交陆征祥、内务吴炳湘、财政李思浩、陆军总理自兼、海军刘冠雄、农商田文烈、司法姚震、教育张志潭、交通朱深。
”[11]新的名单是内务总长田文烈、外交总长陆徵祥、财政总长周自齐、交通总长曾毓隽、司法总长朱深、教育总长夏寿康、农商总长张志潭、海军总长萨镇冰、陆军总长靳云鹏自兼,与旧名单相比,“内务易为田文烈,财政易为周自齐,农商易为张志潭,教育易为夏寿康。
”特别是财政总长人选的变更,“财政一席,在未投总理同意票之前,向李思浩表示意思,而参议院通过后,忽复说出周自齐,盖亦早经内定者。”[12]
内阁名单的变化自然招致安福系的不满,“安福部对此非常失望,大有拼命力争之势。”11月6日在太平湖本部召开安福系干事会议时,“大家皆愤愤不平,有谓此事未免上当者。”[13]尤其对于靳所拟定的周自齐为财政总长反应强烈,“以周(自齐)长财政,为联合旧交通系之计划,若得旧交通系之援助,交通银行即可为中央垫拨军政各费,每月允助四、五百万元。
安福派恐靳氏得旧交通系为后援,财政上自不难充裕,是极端反对。”[14]
安福系决定采取提名应对策略,“(一)先行拒绝提出(二)提出后使国会为流会(三)行使否决权。”[15]不过,安福系一开始还是以国会名义主动进行院会协商。11月11日,参议院议长李盛铎与众议院副议长刘恩格拜会靳云鹏,强调“总理同意案以前的名单,方可顺利通过,否则请不必即日提出,以免否决之虞。
”靳云鹏坚持任命周自齐为财政总长,而且表示:“阁员提出后,如有不通过,即改为署理,以命令发表之,态度甚为强硬。”段祺瑞此时的态度比较超然,11月7日曾经要求曾毓隽、王郅隆疏通议员,“勿太固执,致酿内讧。”[16]
由于双方但均坚持已见,协商并没有结果,此后一直僵持不下。安福系一度派人邀请靳云鹏入党,遭到靳氏拒绝,后者称“余系军人,万不能公然加入政党。”[17]在安福系看来,接下来“靳氏以不待安福部之同意而提出阁员于新国会。
”[18]11月8日,安福系在太平湖本部召开全体议员大会,对政府内阁新名单进行表决。“表决结果,对于周自齐之财政,田文烈之内务,张志潭之农商,夏寿康之教育,全场一致否决。惟就田文烈一人如复农商一席,仍表示承认之意。其余三人则绝端反对入阁。”[19]
靳云鹏对于安福系的反对意见,一方面对外宣传“谓所定之阁员,纯出良心上之主张,断不能因党派关系,置中央行政于不顾。”[20]声称不畏惧国会否决权,如果阁员通过不了,“各部次长一律另行简任,并即派出代理,以免政务停顿。
”[21]另一方面,靳氏积极争取外援。11月11日,靳云鹏在与李盛铎、刘恩格两议长商谈时,声称四省督军来电表示赞成自己提出的阁员名单。[22]与此同时,直系要人李纯、曹锟、吴佩孚与奉系首领张作霖亦纷纷来电支持靳氏。
[23]在周自齐的任命案上,靳也得到徐世昌的支持,“东海对于周长财政意极坚决。”[24]形势一度对靳氏有利,连反对北京政府的《民国日报》也乐观地分析认为,靳的策略,先由李纯、曹锟等人致电两院,对国会施压,“今再继以取消政府之津贴”,认为安福议员为利结合,如无利可徒,必将背叛,“预料数日内形势将一变,靳内阁名单,必可通过。”[25]
但是安福系并未屈服。11月15日,安福系再次在太平湖本部召开大会,出席会议议员200多人,李盛铎、刘恩格透露靳氏一方面坚持财政总长人选为周自齐,另一方面允诺帮助解决安福系的党费问题。安福系议员们经过商议,最后达成协议是维持11月8日表决结果,不再举行新的表决,另外派李、刘两议长再与靳氏沟通。
[26]与此同时,安福系又发起国会攻势。众议员李继桢11月13日提出质问书,声称根据《临时约法》第34条规定,大总统任命国务员须得参议院同意。
而《临时约法》第43条称国务总理与各部总长均称为国务员,“总理既经同意任命之后,各部总长即不得过于延缓,即就民国以来政治上之惯例。”国会在靳云鹏总理同意案之前,本来已经初定阁员,“不意总理同意任命之后,阁员提出尚迟迟无期,与历来政治上之惯例大相悬殊。
”[27]11月15日,众议员黄秉义又提出质问书,指责靳云鹏就阁员名单征求各省封疆大吏意见的作法违反《临时约法》的规定。[28]
在安福系的压力之下,靳云鹏被迫作出让步,提出自兼财长,但安福系仍然极力反对,认为“此项组阁与本系势力之消长至有关系,不可忽视,”[29]尤其是财政总长一席,提出非己派之李思浩担任不可,因为安福系每月十四万元党费要由财政部支付。
11月22日,段祺瑞为调和双方的争执,在召靳氏入见时表示,“财长一席,安福方面绝对不赞同周自齐,为之奈何。余意此时不妨依彼等之请,改提李思浩试办财政,如果实在不能支持下去,再换周自齐,亦不为晚。”[30]11月22日靳云鹏再次妥协,同意财长改提李思浩,并将修改后的内阁名单提交众议院,“财长一席,容纳安福之要求,改提李思浩,以免阁席久悬,其余则仍按原名单提出。”[31]
不过,此时已占上风的安福系并未止步,又对内务、农商、教育三部总长人选表示不满,并因徐树铮回京后态度更加强硬。徐树铮在武力取消外蒙“自治”后,于11月24日由库伦返抵北京,此时徐的声望大增。他对靳内阁新名单大为不满,尤其是事先征求各省军阀意见而不提交国会,更是愤慨,认为这是违反约法精神,蔑视国会尊严的恶劣官僚作风。
靳利用军人压制国会,就是目无国会。徐树铮表示:“若有人主张危及国会,某将声罪致讨。
”[32]11月28日众议院开会之前,安福系先于太平湖本部召开午餐会,讨论内农教三席是否应通过。关于田文烈,虽然本在反对之列,但有议员担保田在内务次长任命问题上会对安福系妥协,所以决定同意田的任命。
但农商、教育仍依照上次表决结果否决。当天下午共有252名议员投票,夏寿康同意票122张,不同意票125张,张志潭同意票73张,不同意票173张,按所投票数过半数126张计算,夏、张未通过。[33]这样国会投票结果就在意料之中了。
11月28日、12月3日,国会众、参两院相继通过各部总长同意案,但教育总长夏寿康、农商总长张志潭的提名被否决。靳内阁最后以田文烈兼农商总长,次长傅岳棻代理教育总长,周自齐则被任命为币制局总裁。
内阁人选之争历时一月之久,这在民初内阁史上罕见。靳云鹏不懂政党政治的运作方式,不仅推翻此前与国会达成的人选协议,而且拟强行提出于安福国会。有从临时参议院时连任3届的资深议员称:“自来组织内阁总理提出之先,必须与政团中接洽。
第一要问总理大针方针如何。第二要问其阁员为如何人。然后对于总理再定同意与否,此为必经之手续。”只是因为段祺瑞的因素,“此次总理同意案,并未问阁员先行通过,于政治上开一创例。”不过“靳揆于总理案通过后,突然变卦,未免使合肥失信。且所约之阁员,有向来反对合肥者。”[34]不难看出,正是靳氏在内阁名单问题上的反复,使自己在组阁时陷入被动。
二、从阁潮到倒阁:靳云鹏与安福系的权力冲突
