罗斯福新政的特点 罗斯福新政的就业政策及其特点
1939年美国经济大危机时期,罗斯福总统颁布的新政政策取得了显着成效,下面是小编搜集整理的一篇相关论文范文,欢迎阅读查看。
【摘要】 1929年,美国爆发了史上最严重的经济危机。危机期间,就业形势非常严峻。罗斯福就任总统后,适时地推行"新政"改革,采取了一系列政策措施解决就业问题:如直接救济失业者,以工代赈扩大就业和社会保障立法保护失业者。从而极大地缓解了美国就业的压力,刺激了美国经济的复苏。
【关键词】 罗斯福 新政 就业 政策
1929-1933年的美国经济大危机,是美国历史上,甚至直至今日,仍是最严重的经济危机。当时,胡佛总统的自由放任主义政策已使美国垄断资本主义的基本矛盾(生产社会化和生产资料私人占有之间的矛盾)和生产无政府状态发展到了极端,走进了死胡同。毋庸置疑,美国的自由放任经济已经走到了尽头。在这种背景下,1933年3月4日,罗斯福登上了美国的政治舞台。他上台之后,立即实行应对措施,开始了以国家干预为核心的"新政"改革。"新政"采取了一系列措施来恢复和发展经济,诸如整顿金融、组织救济、压缩农业、提高物价、成立各种管理局来协调经济,并由政府拨款,兴建公共设施等,其中,在解决严重失业问题上,罗斯福政府采取了一系列的政策措施,取得了显着成效。
正因如此,国内外学术界对罗斯福政府解决就业问题的研究十分重视,关于罗斯福新政的就业问题的文献、专着可谓汗牛充栋。国内外史学界关于罗斯福新政的就业问题的研究方向众多。大致可分为:关于罗斯福新政就业政策的背景,如威廉﹒曼彻斯特《光荣与梦想》,H﹒H雅科夫列夫《轮椅上的总统—罗斯福》;关于罗斯福新政就业政策的具体措施,如万雪梅《试论罗斯福新政的就业政策》,富兰克林·德·罗斯福《罗斯福选集》;关于罗斯福新政就业政策的特点,如伯恩斯·罗斯福《狮子与狐狸》,奥尔登·哈奇《罗斯福外传》;关于罗斯福新政就业政策的作用,如钱承旦《相信进步—罗斯福与新政》,姜南《美国福利制度的演变及其调控作用》;关于罗斯福新政就业政策的成绩,如福克纳《美国经济史》(下),邓蜀生《罗斯福》;关于罗斯福新政就业政策的启示,如莫晓菲《金融风暴中我国就业政策分析—美国罗斯福新政的启示》,昌忠泽《罗斯福新政中的公共工程投资能够为中国提供什么借鉴?》;等等。
但是随着近年来世界许多国家失业问题的日益严重化,在新时期赋予了罗斯福新政关于就业问题全新的理论研究空间,这不仅是学术研究的使命,也是学术研究真谛之所在。
一、新政解决就业的政策措施
罗斯福就业工程是一项庞大而繁杂的工程,牵涉到社会经济生活的方方面面,如金融业、农业、工业、社会保障等。在具体解决失业和贫困问题时,罗斯福政府实施了三项相互联系的调控措施:直接救济失业者,以工代赈和社会保障立法。
(一)直接救济失业者
在这场经济大危机中,据统计有1700万人失业,2500万人衣食无着,约1/6的家庭需要靠救济才能维持生活。① 传统的主要依靠公、私慈善机构和州、市、地方政府的救济体制已远远不能满足如此庞大的失业大军的需求。面对已经崩溃的传统救济体制,罗斯福政府在1933年5月颁布《联邦紧急救济法》,并成立了与之相对应的联邦紧急救济署(FERA),旨在通过"联邦与各州,各领地以及哥伦比亚特区的合作,减轻因失业造成的艰难和痛苦。"同时,该法授权复兴金融公司向FERA拨款5亿美元作为专门救济金,并以"直接救济"的方式救济失业者。②
这样,在"新政"中,美国联邦政府第一次大规模地承担了直接救济失业者的工作。救济伊始,"大批失业者往往在仓库前面排成长队,等待领取救济品。"③ 在FERA成立的一个月里,共向400万家庭进行了各种救济。从1933年至1935年4月该机构被撤销,共耗资约40亿美元。
(二)以工代赈
新政之初,"不允许任何人挨饿",直接救济确实是必要的应急措施,但罗斯福只把它当作经济复苏到来的权宜之计,考虑到要维护失业者的尊严和身心健康,政府准备发动一系列大规模公共工程,以促进经济的恢复,扩大就业。
因此,在救济工作中确立了两条原则:"第一,直接的赈济,凡有可能,都应辅之以有用的私有报酬的劳动;第二,凡在现在所处环境中,竭尽一切人力的可能,仍找不到完全自给和安居乐业机会的家庭,我们均将尽力在新的环境中给予重新开始的机会。
"④ 为此,联邦政府积极创办一系列公共工程,以工代赈,扩大就业。 联邦政府提出了大规模工赈计划应该遵循的六项基本方针:⑴工程应该是有用的;⑵工程的性质应使相当部分的开支用于劳动工资;⑶工程应使国库相当部分的开支得以最终回收;⑷工程将依照各地领取救济的工人人数多寡予以安排;⑸工程的性质必须适合向领取救济金的人们提供就业,不应有所例外;⑹每项工程的拨款均应立即实际地用掉,不应移作未来各年之用。
⑤ 在这六项基本方针基础上建立了一系列以工代赈机构,如"国内资源保护队"(CCC),"公共工程管理局"(PWA),"国民工程管理局"(CWA),田纳西河流域管理局,"工程进展署",全国青年管理处(NYA),工程振兴局,农村电力管理局,重新安置局,等等。
1.国内资源保护队(CCC) 1933年3月31日,成立"国内资源保护队"(CCC,亦叫民间资源保护队)。该队由陆军部、内政部、劳工部和农业部会同规划和管理。它主要旨在解决18岁至25岁之间男性青年的就业问题。
受雇的失业青年,从事诸如预防土壤侵蚀、修筑森林道路、植树造林、美化公园之类的工作。每人每月工资30美元,其中22美元(亦说25美元)寄回其家中;每人每天另有35美分的膳食费。四个月内共招募了第一批的25万人,在大约1500个营地劳动,遍及各州。
"这是美国和平时期规模最大和最迅速的动员。"① 到1935年,民间护林保土队的人数最多,达50万人。1942年结束时,有275万名青年在里面劳动过。
这批青年不仅获得了就业,而且学会了劳动,掌握了一定的技术,为国家做出了贡献。国内资源保护队被称为最有影响的"新政"机构之一,为时亦较久,因此"一直以‘新政’政策的永久性的特点保留下来。" ②
2.公共工程管理局(PWA) 1933年6月16日国会通过"全国产业复兴法"之后,按照该法令第二章的规定,成立了"公共工程局"(PWA),由内政部长哈罗德·伊克斯主持工作。它所雇佣的人员,主要从事较大型的、带有长期性的公共工程,如修建公路、桥梁,修建学校、邮电所,城市供水工程等。到1941年为止该局共费资40余亿美元。③
3."国民工程管理局"(CWA) 由联邦紧急救济署长霍普金斯建议,罗斯福批准,1933年11月又增设了"国民工程管理局"(CWA),然而由于罗斯福政府内部意见分歧,该局于1934年7月又并入联邦紧急救济署。在该局短暂的活动期间,养活了426万名失业者及其家属,有18万个工程开工,共开支9.33亿美元,兴建扩建学校4万所,铺设污水管道1200英尺,建造飞机场469个及扩建529个,修建公路25500英里,兴建操场和运动场37万个,为成人教育和缺乏教师的乡村学校聘教员5万人。④
4.田纳西河流域管理局 1933年4月10日成立田纳西河流域管理局,管理整个田纳西河流域七个州的4万平方英里土地。它是一种地区性综合治理和全面发展的规划,"是美国历史上第一次巧妙地安排整个流域及其居民命运的有组织尝试。
"⑤ 它在抗洪、发展航运、防止土壤侵蚀、发展第三产业、教育农民、卫生保健、利用水力生产和出售肥料与电力等方面都取得了巨大的成就。该局在宜林地重新造林,举办示范农场、试验站和流动图书馆。
提供职业教育设施,帮助农民改良土壤,改进农业技术,学会科学种田,增加农民收入。利用天然水系资源,发展旅游业,制定文化规划,改变该地区的风俗习惯,提高文化水平。还在农村电气化管理局的配合下,将电力输送到广大农村,彻底改变了农民的生活方式。
并建立了许多轻、重工业,改变了该地区的产业结构。 田纳西河流域综合治理、全面发展规划的实施,将整个流域从一个贫瘠、落后的地区变为一个富庶的工农业区,使该地350万居民的平均收入提高了9倍,同时吸收了相当数量的失业者,"为青年男女提供的就业机会已增加了许多。"⑥
5."工程进展署" 1935年4月28日,"工赈法案"(Works Relief Bill)获得通过,民主党占优势的国会拨款48.8800亿美元,① 其目的用于"救济、工赈、举办有益的公共工程项目,来增加就业机会。
"② 此法案通过后,罗斯福责成弗兰克·沃克(一度任邮电部长、民主党主席、非常委员会主席)、哈罗德·伊克斯、哈里·霍普金斯三人负责其事。沃克负责审计处的工作,伊克斯执掌咨询分配委员会(共有二十多个全国性机构的负责人参与其事),霍普金斯则领导1935年5月6日成立的"工程进展署"。
这一庞大的管理体制,其所用经费从1935年到1942年达132亿美元。
③ 据统计,"工程进展署"完成的工程项目有141万之多。④ 罗斯福曾明确宣布:"工程的性质必须适合向领取救济金的人们提供就业",⑤ "工程将依照各地领取救济的工人人数之多寡予以具体安排。" ⑥ 它所吸收的失业人员为数颇多。
1936年达250万,约占失业者的1/100, 1937年为18/100的失业者解决了就业,1938年,有1/3的失业者在"工赈"单位就业,1939年有257.8万人在WPA就业。
又据估计,霍普金斯的"工程进展署"共为800万或850万失业者解决了"工作"。倘若把这些受雇者所供养的人口计算在内,"受益者"扩及2500万,约占当时美国人口的1/5。⑦ "工程进展署"不仅雇佣失业工人,文艺工作者、教师等知识分子,也属雇佣对象。
6.全国青年管理处(NYA) 全国青年管理处由"工程进展署"领导,霍普金斯的助手奥布里·廉斯具体负责其事。NYA帮助失业青年接受职业教育并介绍就业机会,七年中为60多万名大学生和150多万名中学生提供了半工半读机会,让他们担任打字员、实验室和图书馆助理、家庭教师以及类似人员,为260万名失业青年提供了工作。
7.工程振兴局 1935年4月成立的工程振兴局,将不能就业者和穷人转到地方救济名册中去。工程振兴局被授权开办小型工程项目,准备将多达500万的无业男女投入劳动。该局进行了范围极广泛的活动,普遍吸收失业者。1936年2月在册人员达300万人,工人工资每月大约50美元,相当于失业救济金的二倍。该局从成立到1937年10月的两年半中,它的工人兴建了1600多所学校,并修缮了16400多所学校,修筑了2万多所体育馆、美术馆、医院,并承建了许多城市的市政厅。⑧ 非常有特色的是它不仅为体力劳动者提供了劳动机会,还为音乐家、艺术家、作家和演员提供了帮助,让他们有创作和演出的机会。
从1935年到1941年,该局共开支113.65亿美元(其中22/100用于救济文化人),举办约25万个项目,每月平均雇佣失业者210.2万人(1938年8月达最高,共328.8万人)。截止到1941年,共有800万人因此就业,包括家属在内,它使2500万人直接得到实惠。
① 从社会的角度看,工程振兴局大大消除了从前领失业救济金的几百万人的不满。从经济角度看,它的开支对1935-1940年间美国经济走向复兴的实质性进程做出了重大贡献;从政治角度看,它有助于加强民主党对国家的控制;而更重要的意义在于,出现在它名册上的工人及其家庭,很少在选举时反对曾对他们友好的政府,② 因为它为"被遗忘的人"做了一些好事。
③ 整体来看,工程振兴局的效果比较显着,它不仅提供了就业机会,增加了社会购买力,刺激了企业活力,而且也给社会留下了为数众多的公共财产。 除此之外,"农村电力管理局"、"重新安置局"等机构也具有"救济"性质。
罗斯福政府动员大小六十多个机构参与"工赈"事宜,包括"直接救济"在内共计用费180亿美元。④ "工赈"持续近十年,涉及当时美国人口的五分之一,举办了几乎无所不包的工程,并经营了少数企业,这些在美国历史上是没有先例的。
"工赈"在整个"新政"中,无疑占据重要地位。一方面扩大了就业机会,缓解了贫困和失业的压力;另一方面还可以扩大内需,刺激经济发展,同时也避免了直接救济所产生的依赖效应。它的效果是非常明显的。
(三)社会保障
罗斯福面对全国失业的劳动力大军,在采取"以工代赈"、大兴公共工程为主,过渡性"直接救济"为辅的同时,也想到了要制定一项"救济、减少和预防未来失业"的政策,作为解决未来失业者问题的一项长久的需不断得到完善的措施。罗斯福曾在1932年4月7日总统竞选演说中讲道:"没有一个国家有一半人破产还能维持下去" ,⑤ "??政府责任之一,是照顾那些陷入逆境以致没有帮助就连生存必需物资也得不到的公民,这一职责是每个文明国家都公认的??","政府对这些公民理应给予帮助,这不是施恩,这是社会义务。"⑥ 因此罗斯福提出了经济保障计划,由此产生了一系列立法包括社会保险法、全国劳工关系法和公用事业法等在内的社会保障制度。
1.1935年《社会保险法》 1935年8月14日,美国国会通过社会保障法(SSA),法案宣布"本法案旨在增进公共福利,通过建立一个社会保险制度使一些州得以为老人、盲人、未成年人及瘸腿的儿童提供更为可靠的生活保障,为妇幼保健,公共卫生及失业补助作出更为妥善的安排。
"罗斯福在签署社会保障法时发表声明说:"这一社会保险措施至少为我们的3000万公民提供了一些保险","这项法律照顾了人的需要,同时,又向合众国提供了极其健全的经济结构","这个结构是为了缓解未来可能再发生的萧条的冲击,它也将保护未来的行政当局,使它不致因需向穷人提供救济而难免负债沉重。
"① 根据保险法,到1940年,约有260万65岁以上无机会参加老年保险的人,每人每月平均领取老年津贴20美元。
并建立全国性老年保险体系所有年收入在3000美元以下的工人都参加(暂时先不包括农业工人、公私仆役、商船海员等。1939年又增加了165万人)。
从1940年开始,每人每月领取保险金10至85美元,退休工人家属也可得到保险金。与此同时,强制各州举办失业保险,受益者达2800万人。② 在对等的基础上,补助各州,照顾跛子、盲人、无能力谋生的母亲与儿童,并兴办公共卫生事业。这一法案在1939年修订后,将美国推上了福利国家的道路。
2.《全国劳工关系法》 1935年7月5日,美国国会签署全国劳工关系法。1933年全国产业复兴法第七条第一款规定了劳工的基本权利。包括:雇员应有组织起来和通过自行选出的代表进行集体谈判的权利;"谈判"不应受到劳工雇主及其代理人的干涉、约束和压迫;对任何雇员或要求受雇人员均不得以必须加入任何公司工会或禁止参加、组织或协助其自行选定的工人组织为雇佣条件;雇主应遵守经总统批准或规定的最高工时,最低工资和其他雇用条件等等。
但是,到1935年由于物价飞涨等其他因素,劳工利益并没有得到充分满足。因此,1935年7月5日,罗斯福颁布了由华格纳议员提出,国会通过的《全国劳资关系法》,它重申了《全国工业复兴法》中有关劳资关系的条款,成立了全国劳工关系局,以减少"劳资争议"。
如法案第七条明确规定:"雇员享有自行组织起来,建立、参加或协助劳工组织,自行选派代表进行集体谈判以及为了集体谈判或其他互助或自卫事宜而采取协同行动的权利"。
第八条列举了雇主方面的不公正措施。1938年6月28日,政府又颁布了《公平劳动标准法》,即《工资时数法》,规定:工人最低工资每小时40美分,最高工时每周40小时,加班工资加半,禁止雇用童工。 罗斯福执政期间所颁布和实施的几个劳工法案,在一定程度上缓解了紧张的劳资关系,劳工的权利和利益也得到了一定的保护,同时为扩大工人们有组织地开展运动起到了促进作用。
3.公用事业法 为解决受经济危机冲击下广大下层民众的住宅问题,美国政府也采取了一系列措施。 1933年建立房主贷款公司,帮助无力赎回抵押房产的房主,三年内贷出30多亿美元,受益房主达100多万。1933年成立的公共工程管理局中设置了住宅处,从1933至1937年在36个城市中完成了512项工程,使21800个家庭住进新房。1937年在内政部设美国住宅管理局,从1937年至1940年在各市修建房屋,并规定只有收入属于最低的三分之一的那些家庭方可居住。这一工程共计511项,建筑房屋161162套,为低收入群体解决了住房难的问题。③ 到1944年1月11日,罗斯福在致国会的国情咨文中提出"没有经济上的独立和安全,就不存在真正的个人自由"的经济权利法案,"以建立一个新的安全和繁荣的基础"。
他还主张:人人有"从事有益的工作和获得报酬的权利";有"取得足以提供充足衣食和娱乐的收入的权利";企业主有"在自由的环境中从事贸易,不受国内外垄断集团不公道竞争和控制的权利";农民有"保障自己和家庭在生活上过得去的权利";"一切家庭享有拥有体面家宅的权利";"享有充分医疗照顾的权利";"不必在经济上担心老、病、事故和失业的权利"以及"获得良好教育的权利。
"① 至此,一套比较全面的社会保障体系开始形成。
自1935年《社会保障法》生效,到1940年6月,SSA给2800多万工人提供了失业保障,约有200万以上65岁退休老人得到相关补助。除此之外,SSA还有一些其他方面的保障内容,比如针对孤儿、寡妇、跛者、盲人等。
总之,SSA至少使当时美国3000万公民"直接受益于失业补贴、养老金以及保护儿童和防止疾病的进一步的设施","使他们不受失业和老年潦倒之苦","会被看作划时代的。"② 因此,"多数美国史学家认为:"社会保障法是所有‘新政’立法中最重要的立法,它使美国走上通往福利国家的道路。
" ③ 事实证明,罗斯福新政在解决就业问题上采取的一系列措施,的确在很大程度上缓解了就业压力,刺激了美国经济的复苏,使失业者从中受益匪浅,不失为解决经济衰退时期就业、再就业问题的一个成功范例。
二、新政就业政策的特点分析
(一)与罗斯福的思想根源有着密切的关系
罗斯福的家族具有为社会服务的牢固传统,他的父母深深感觉到自己对不幸的人们负有某些义务,而且把这种义务感深深地刻印在罗斯福的脑海中。1921年8月,一场意外的疾病—脊髓灰质炎使他的双腿永远地瘫痪了,这一疾病对他的精神产生了深刻的影响,正如他夫人所说:"任何一位经历了巨大痛苦的人都会对人类面临的问题表现出极大的同情和理解。
"④ 所有这些因素影响着罗斯福,使他对下层社会产生了特殊的同情,对造成人们贫困的非正义行为无比的愤恨,加之罗斯福夫人埃莉诺·罗斯福对资本主义社会的不平与不幸的敏感和人道主义精神都深深影响着他。
⑤ 他虽出自富豪之家,却愿意与农民、工匠、园丁等下层人民交往,注意关心、联系和动员人民群众。
在他看来,富有社会中的赤贫现象是非正义的、不合理的,有劳动能力的人就应该有充分就业的权利。正是由于罗斯福关心和寄希望于那些压在"经济金字塔底层的被遗忘的人",⑥ 才一上任就大刀阔斧地制定政策,发展公共事业,与失业和贫困展开斗争。假设没有广大人民群众的支持,实施新政是不可想象的,而罗斯福恰恰是一个信赖广大人民群众并得到广大人民群众信赖的人。⑦
(二)以兴办公共工程和以工代赈作为解决就业的主要方式
从其设立机构之多,公共工程、公用事业涉及面之广,就业人员之众,历时之久,实属一项重要的"新政"。罗斯福政府动员大大小小60多个机构参与"工赈"事宜,包括直接救济在内共计用费180亿美元,工赈持续近十年,涉及美国当时人口的五分之一,举办了几乎无所不包的工程,并经营了少数企业,它在整个新政中占据着及其重要的地位。
它是当时紧急情况下所采取的援救失业者的切实可行的手段,是美国政府处理失业问题的跨越性发展。可以说以工代赈政策取得了相当的成功。
新政时期的公共工程涉及范围广,规模大,成效高。它以财政赤字拨款为基础,以建筑行业为龙头,将长期工程目标与临时性的工程目标相结合,在救济失业与贫困、刺激经济恢复过程中起到了重要的杠杆作用。
在罗斯福看来,建筑业是"一个对从水泥到电器等其他行业都有着不可估量的意义和作用的行业。"① 在以建筑业为主的公共工程的刺激下,与其相关的各行各业也有了活力,这在经济上"对于1935-1940年间走向复兴的实质性进程做出了巨大贡献。
"② 而其所承担的工程都是国家所需的,如修铁路、公路,桥梁建设,建筑工程,架设跨州电话线,植树造林,森林和野生动物保护乃至制造军舰、飞机等。实施结果不但缓解了大批失业者的燃眉之急,而且对促进生产力的发展有着十分重要的意义。
(三)注重对青年人、知识分子和技术人才的保护
青年是国家的未来,为解决青年人的就业难题,罗斯福政府成立了民间资源保护队,并成立专门帮助青年就业的全国青年管理处,到1940年底雇用了将近750万青年男女,起用50000余教师到乡村教学。启用了3000多名美术工作者和作家,并为他们提供创作机会,组织艺术家到乡村巡回演出。特别是到1941年已耗资113.65亿的WPA,其中有22%是用于帮助文化人的,他在公共工程计划中明确设立了联邦艺术家计划、联邦作家计划、联邦戏剧计划,用以解决各类知识分子和技术人才的就业与贫困问题。这些都体现了对知识分子和技术人才的保护,不仅保证了文化艺术教育,而且产生了许多优秀的文化作品,开展了前所未有的艺术活动。
(四)注意消除失业者精神上的消极影响,提高自尊心
精神上的消沉远比经济上的萧条、危机更为严重,所以罗斯福一上任就在就职演说中安慰人们:"首先,让我们坚持我们牢固的信念:我们不得不恐惧的唯一事物是恐惧本身。"③ "在救济工作中,我们是同有正当自尊心的美国人打交道,对他们来说,单纯的施舍会伤害要求保护个人独立的一切本能。大多数美国人都想为他们所得到的东西付出点什么,这里指的便是老老实实、诚诚恳恳的工作,而这种工作正是防止他们精神上颓废的屏障。"④ "我们不仅要使失业者的肉体免受饥寒,而且还要维护他们的自尊心、自力更生的意志以及勇气与决心。"⑤ 所以罗斯福总统取消临时救济,而代之实施以工代赈的公共工程计划,这对于保护和调动失业者自力更生的精神,而不致意志低迷,以及振兴国民精神是极其有益的。
三、结束语
新政期间,罗斯福政府采取了一系列政策措施解决严重的失业问题。事实证明,新政在解决就业问题上采取的政策措施,确实在很大程度上缓解了就业压力,刺激了美国经济的复苏,使失业者从中受益匪浅,并缓解了美国社会矛盾。它所取得的成绩为世人共睹,不失为解决经济衰退时期就业、再就业问题的一个成功范例。与此同时,罗斯福新政中采取的就业措施具有自己的特点和特色,更是引人注目。尽管如此,罗斯福新政并不能从根治资本主义制度下的失业问题,时至今日,美国依然有为数不少的失业者。随着世界经济的发展,失业问题越来越突出。如何探索新时期下的就业问题?罗斯福新政有关就业问题的解决,让我们借鉴的同时,也留给了我们广阔的思考和发展空间。
【参考文献】
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