尹海林回头看 尹海林:关于充分发挥规划龙头作用的思考

去年以来,市委、市政府就深化我市规划管理体制改革和集中开展重点规划编制等作出了一系列的重要决策,召开了全市规划工作会议,对规划工作进行了新定位,提出了新要求。在贯彻落实中,通过“解放思想、干事创业、科学发展”大讨论和深入学习实践科学发展观活动,我们对规划的龙头作用有了新的认识。

随着国际金融危机不断扩散和蔓延,规划工作面临着更为复杂的形势、更加严峻的考验。通过认真学习胡锦涛总书记“12·18”讲话精神,贯彻落实国家和本市保增长的各项措施,我们更加深刻认识到,只有增强规划的科学性、前瞻性、权威性,突出规划的引导、统筹和宏观调控作用,全面提高规划工作水平,才能在“保增长、渡难关、上水平”中发挥好规划的龙头作用。

一、在发挥规划龙头作用上存在的主要问题

规划是投资环境。市委把进一步加大规划建设管理力度作为保增长的必要条件,对规划工作提出更高要求,规划的龙头作用进一步凸显。新形势下,规划在发挥龙头作用上还存在一些问题。

一是规划的科学性还不足。尚未形成具有天津特点的科学的规划体系,一些先进的规划理念、技术和方法还未能在规划编制、实施中充分应用。对自身发展规律和具有地域特色的自然地理条件的规划研究不足,对港口等优势和战略资源缺乏系统的规划研究,对天津的历史文化底蕴和城市特色研究与挖掘得不够。

二是规划的前瞻性有待提高。规划还不能很好地与经济发展战略相对应,在用地指标、空间布局等方面的适应性、兼容性不足,城市空间布局与交通、市政基础设施存在较大矛盾。规划偏重于应对当前城市建设中的各种紧迫性任务,对不断出现的新情况、新项目等缺乏科学预测和用地布局控制。

三是规划的权威性还不够强。一些规划还不具有法定的强制效力。有的部门对规划的严肃性认识不足,执行规划的力度不够,修改规划也还存在随意性,公众参与、专家论证等机制还不完善,广泛听取并深入研究公众意见也不够,公众对规划产生误解,影响了规划的严肃性和权威性。

四是规划的引导作用有待增强。规划编制的时效性不强,规划速度赶不上建设速度,未规划即建设、边规划边建设的现象时有发生。城市总体规划与专业规划、详细规划之间,相邻行政区的规划之间等相互协调、衔接不够,导致空间整体性差、产业雷同、基础设施重复建设等,影响了规划引导作用的发挥。对于关系民计民生的建设项目,规划仅限于空间布局上的安排,缺乏有效的激励机制,引导社会资金投入的力度不足。

五是规划的宏观调控和统筹功能有待提升。对经济发展态势、发展方式的把握不准,滞后于经济社会发展,规划对统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹远近期有序发展、统筹城乡一体化发展、统筹人与自然和谐发展的水平不高,近期建设规划滞后于国民经济社会发展五年规划,对盲目、分散的建设活动缺乏制约,对生态安全、脆弱资源保护力度不足。

二、充分发挥规划龙头作用的对策措施

面对金融危机和复杂的发展环境,市委把进一步加大规划建设管理力度作为保增长的必要条件,对规划工作提出了更高的要求。规划工作要深入贯彻落实科学发展观,以经济建设为中心,落实市委、市政府的决策部署,坚持高起点、高水平、高标准,全面提升规划水平,构建充满活力、富有效率、更加开放、有利于科学发展的规划体制机制,为天津实现新的更大发展提供规划保障。

(一)深入贯彻落实科学发展观,提高规划的科学性、前瞻性

1、坚持以人为本。紧紧围绕经济社会发展大局,牢固树立科学发展的规划理念,按照以人为本,全面协调可持续发展和建设资源节约型、环境友好型社会等要求进行规划,科学确定城市的性质、发展目标、发展战略与布局,提升城市载体功能,改善生活环境、投资环境和生态环境。

更新规划理念,加强战略思维,全面拓展规划视野。在谋划城市未来发展和编制规划时,要善于把握科学技术和规划理论实践的变化,注重学习借鉴先进理念和经验,用世界眼光、“再生”眼光、区域视野提升规划的起点与层次。

2、创新规划思路。构建以天津市城市总体规划为核心,层次简明、覆盖全市的城乡规划体系,量化规划目标,保证各项发展目标的“落地”。按照实施转化一批,编制完成一批、策划谋划一批的要求,高起点开展规划编制工作,着力推进119项重点规划的深化实施,尽快实现城镇建设用地控制性详细规划(以下简称“控规”)全覆盖。

树立超前意识,突出空间发展战略研究的作用,着重破解影响城市发展方式转变、影响城市空间布局等规划难题,提升规划的科学性、前瞻性,力争使规划50年不落后。把“充分反映天津的历史文化底蕴、独特的自然景观和新世纪现代化气息”的总体要求,注入到规划的各个领域、各个环节,体现城市特色。

3、改进工作方法。加强前期调查研究和基础理论研究,就城市发展重大问题进行深入研究。深化专家领衔的规划编制机制,将专家参与端口前移。健全部门联席会议、公众参与等工作机制,调动各区县、各部门和公众的积极性,提升规划共识,促进规划间的衔接、协调。

建立规划实施评价制度,加强对规划实施的动态管理、跟踪反馈,及时发现问题、解决问题。优化规划编制机制,培育完善规划设计市场,组织开展国际咨询、重大项目规划设计国内外公开招标或征集,引进先进的规划理念和方法。

(二)提升规划管理水平,增强规划的引导、统筹和宏观调控功能

1、提升规划编制速度。认真总结全市集中开展重点规划编制工作的经验,加快规划编制步伐,全面推动新农村规划编制工作,尽快实现全市城乡规划的高水平、全覆盖,使我市的发展真正建立在高水平的规划基础之上。制定实施全市规划编制年度计划,统筹全市规划编制,避免规划的重复、交叉等。

2、提升规划调控、统筹和引导能力。创新规划编制,整合空间资源,实现统筹发展。编制空间管制区划,引导各类开发建设活动,控制和改善区域环境。组织开展地下空间规划编制工作,促进地下空间的有序利用和保护控制。编制近期建设规划及年度规划实施计划,把战略性的发展目标分解为年度规划实施目标,统筹和引导重点项目建设。

积极创新控规编制方法和管理模式,尽快完成全市控规编制工作,并制定相应的实施细则,提高控规的兼容性和适应力;同时,要增强绿地、交通和市政设施、公共服务设施等用地的刚性,不能因局部利益给城市造成遗憾、留下隐患。创新城市设计管理模式,组织开展重要地区、重要地段城市设计,推进规划管理的精细化。

3、增强规划工作的主动性。按照保一批、促一批、策划一批高水平项目的思路,做好今年和今后2至4年重点项目的规划审批和服务。加大重大项目规划储备力度,定期发布城市建设发展指引。完善重大项目、重点项目的前期沟通、联合推动协调、跟踪服务保障等机制,积极做好促开工和全程服务。

优化业务流程,简化程序,减少、归并审批事项和管理环节,加大并联审查力度,提高一次办结率。建立区县调研、企业服务、现场协调的三级服务体系,积极组织到区县、到基层、到企业、到建设单位服务,及时解决他们遇到的规划问题。

(三)增强规划的约束力,维护好规划的权威性、严肃性

1、强化规划的法律效力。依法批准的城乡规划具有法律效力,是城乡建设和管理的依据。要坚持“先规划后建设”,增强规划制定和实施的严肃性,严格依法进行规划编制、审批、实施和修改;增强依法按规划实施建设项目规划管理的意识和自觉性,在保项目、促开工的同时,确保建设项目的合法性。

2、积极营造良好的规划法制、体制、机制环境。进一步完善规划法规体系,尽快出台《天津市城乡规划条例》。逐步建立全市协调统一的规划管理体制,实现全市规划管理的一张图、一体化、全覆盖。深化完善业务管理系统,形成全市统一有序、分类管理、科学高效、监管有力的工作机制。

3、完善规划的监督检查机制。建立市、区(县)、镇(乡)三级规划执法监察体系,完善规划巡查机制,实现对违法建设行为的及时发现、及时处理。加强建设项目的证后服务与监督,减少违法行为发生。

4、积极推进“阳光规划”。加大政务公开力度,提高城乡规划制定、实施和监督检查过程中的公众参与度,依法公开批准后的城乡规划、规划许可审批备案事项与结果等,主动接受人大、政协、人民群众、新闻媒体等的监督。