国资委邵宁 57国资委副主任邵宁演讲录:国资委都干了些什么

国资委副主任邵宁演讲录:国资委都干了些什么

2004年10月09日 21世纪经济报道

本报记者 王梓 北京整理报道

9月16日,清华大学经管学院一楼报告厅,邵宁就国资改革问题进行了专题演讲。作为国资委副主任、清华大学中国经济研究中心的兼任研究员,邵宁是圈内公认的“对国资改革认识深刻的学者型官员”。

邵宁1969年1月在陕西省延安县插队,1978年4月考入清华大学机械工程系,取得工学学士和硕士学位。毕业后到国家经委办公厅、综合局工作。1988年机构改革后任国家计委综合司副处长、经济研究中心综合组副处长、处长,宏观经济研究院综合研究部副主任。

8年后调任国家经贸委企业司副司长、司长,企业改革司司长,国家经贸委副秘书长。2003年5月任国务院国有资产监督管理委员会党委委员、副主任,分管企业改革局、企业改组局(全国企业兼并破产和再就业工作办公室)、企业分配局、经济研究中心。

邵宁表示,国有企业改革是整个经济体制改革的中心环节,也是最艰难、最复杂的一个环节,引起的争论也比较多。多年参与国资改革的他,主要介绍了四方面内容,第一是当前整个国有企业改革的整体形势;第二是国有企业改革已经实现的突破;第三是国有企业改革需要在改革中进一步探索的问题以及有待实现的突破;第四是国有资产管理体制改革的下一步战略部署。

以下是邵宁演讲的主要内容。

1.国企改革:背水一战的选择

国有企业的问题,外部经济体制环境的变化将以前几十年造成的各种失误后果显性化,长期被掩盖着的矛盾在表面化,这是国有企业改革这几年面对的一个非常尖锐的挑战。

这几年国有企业改革处在一个攻坚的阶段,从外部看这个改革,大家会看到非常复杂的局面,很多相互矛盾的现象交织在一起,从不同的角度看反差非常大。 从宏观的层面看,现在国有企业的经营状况有了极大的改善。以国有和国有控股工业企业的实现利润这个指标来分析。

这个指标第一次有统计是1996年,这几年变化情况大概是这样:1996年是712亿,1997年是807亿,1998年受亚洲金融危机的影响跌到525亿,这是低谷,1999年恢复到998亿,2000年2392亿,2001年2330亿,2002年是2637亿,去年底是3784亿,今年的趋势有可能达到将近5000亿。

由此可见,如果从这个数字来看,国有企业的经营状况是非常之好的,这是一个层面。

但是从微观的层面看,大家会感觉到,国有企业的矛盾仍然是非常尖锐的。现在还有很多下岗职工;也有很多的困难企业,并不能够按时给职工发工资;有很多企业资不抵债,现在正在操作破产。目前改革的压力非常大。

宏观和微观的情况互相之间很难印证,所以很多人感觉非常困惑。国企改革是一个非常复杂的事情,很难用好和不好这样的概念去概括。巨大的反差正是改革攻坚阶段的特征,十五届四中全会讲,改革处在攻坚的阶段,这是有实实在在的内容。

实际上这个阶段性改变,源于国有企业外部体制环境的变化,这种变化是从上届政府开始的。上届政府推行了一系列非常重大的改革,某些改革跟国有企业没有直接的关系,但是财政体制和金融体制这两方面的改革,深刻影响了国有企业的生

存环境。

财政体制改革的方向是建立公共财政。公共财政体制的一个要求就是要减少和淡化财政在竞争性领域的活动。因为市场竞争主体是企业,政府不应该作为市场竞争主体参与竞争,也不应该作为某一些竞争主体的后盾间接地参与竞争。

财政在竞争性领域的活动,主要是通过国有企业进行的。减少和淡化在竞争性领域的活动,对于国有企业的改变,其一是停止对国有企业的亏损补贴;其二,停止对国有企业再补充资本金。我们财政对国有企业的亏损补贴,在1990年代初曾经占财政收入的20%多。

但现在这部分补贴只占财政收入的1%。据我们了解,这1%主要补给一些军工企业,保证军品生产线的维护任务;还有粮食系统的补贴。地方政府层面主要是给供水、供气、交通、公共交通、地铁这样的公用事业型企业。所以现在给国有企业的财政补贴仅仅限于政策性领域,那些竞争性领域的国有企业,财政已经没有补贴的渠道。

另外,很多国有企业都有一个资本金不足的问题,尤其是因建设项目成立的企业,现在不管是什么原因造成的资本金不足,反正财政是不能再给拨资本金了。这个变化就改变了财政和国有企业的关系。如果说财政还剩下对国有企业的一项责任,那就是,如果国有企业非常困难,发不出工资,职工没有基本生活费的话,或者你这个企业要破产,职工没有安置费的话,财政有责任保你的基本生活费和职工安置费,这是从社会保障职能出发的。

财政对国有企业现在是保人而不保企业,人出问题,基本生活失去保障,财政要负责,但是如果国有企业亏损,要求财政给钱,那就没有多大可能了,这是财政改革对国有企业的影响。

再有一个是金融体制改革,方向是国有银行的商业化。原先我们的国有银行是政府的出纳,各级政府对于银行的干预非常多,尤其是地方政府。如果当地有一个国有企业出现问题,发不出工资,当地政府领导的第一件事情,就是先把当地银行的行长找来,让他发工资。这在1997年之前是非常普遍的现象,所以那时候银行的坏账一直在上升。

国有银行商业化的改革开始启动之后,第一位的任务就是要明确国有商业银行独立的经营主体地位,不能受别人的干预。具体的改革措施很多,比如说银行系统垂直管理、银行内部的责任约束包括政府对银行的考核等。这些措施最后集中起来,改变了国有商业银行和国有企业的关系。

现在的关系变得非常简单,就是符合不符合贷款条件的关系。如果是好企业,资金非常充裕,信誉非常好,银行会追着让企业贷款;但是如果是一个亏损企业,不符合贷款条件,想贷款就很难了。

这两个方面的改革根本上改变了国有企业和财政系统、银行系统的关系,改变了国有企业和政府的关系,把政府对国有企业的输血渠道切断了。前几年有一个很热的概念———预算软约束。国有企业搞不好,因为预算约束是软的,它不怕赔钱,即便赔了钱也有人买单。当时预算软约束的渠道有三个:第一是直接的财政补贴,第二是间接的财政让税,第三是在政府干预下的银行贷款。但是现在,对于中国的国有企业而言,这三个渠道都已经被切断了。

所以,1998年之后的国企改革是国有企业被断掉后路的改革,是国有企业的预算约束被“硬化”之后的改革。1998年之后,如果一个国有企业搞不好、亏损,如果企业自己不能解决问题的话,拖下去就是一个结果———破产,没有别的出路。 可以说,国企改革从1985-1998年改革开始推进,1998年之后被推入实质性的阶

段。但是大家分析一下就会发现,1998年之前的国有企业改革,有两条底线是没有人敢碰的:第一条是国有企业的退出机制;第二条是国有企业的职工下岗、裁员问题。这两个问题并不是大家认识不到,市场经济中优胜劣汰,企业当然能破产;企业的发展总是波动的,当企业处于低谷的时候,自然要裁员。

但是解决这两个问题风险太大。1998年之后,这两条底线都被统统突破了。当年是三年改革突破的第一年,那时候我同时担任经贸委企业改革司司长和企业脱困办主任,这些工作我是亲身经历的。

三年改革突破时期有一段非常有名的政策归纳,是朱镕基总理自己归纳的,“鼓励兼并,规范破产,下岗分流,减员增效,实施再就业工程”。从这个政策概括就可以看出来,企业破产,职工下岗,都已经不是问题。

从微观的层面来看,第一个特征就是,这几年地方政府所推进的地方的国有企业改革力度非常之大,是动了真格的。通过财政体制改革、金融体制改革,国有企业的预算约束被“硬化”了,同时客观上也把地方政府的预算约束给“硬化”了。

这种情况下,地方政府保一方平安的政治责任和地方国有企业改革的效果挂在了一起,把地方政府逼到一个非改革不可的力度,所以1998年之后,地方政府改革的行为完全变了。改革是非常痛苦的事情,要是不逼到这个分上,是很难下定决心的。

所以这几年地方政府改革的力度非常之大,而且它是真要改革,不是做表面文章。 第二个特征就是以前长期被掩盖的问题表面化。国有企业的问题,是几十年积累下来的问题,而且多少年一直拖在这儿。

比如“三线企业”是1960年代初的问题,矛盾一直拖到现在。这么多年,一直是靠银行贷款、财政补贴拖过来的。在1998年财政体制、金融体制改革之后,突然之间就发现财政、金融和国有企业的关系变了,没有人给钱了造成“拖”的条件实际上就不具备了。这些问题一旦没有办法再拖,矛盾就开始表面化。

在宏观的层面,国有企业的下岗问题开始大量出现。下岗问题的深层次原因是,国有企业富余人员太多,国有困难企业也很多。这些问题在1998年之前就存在,之所以突然之间几百万、上千万的职工下岗,直接的原因就是金融体制改革。

金融体制改革之后,银行不能给亏损企业贷款了,亏损企业也没有钱给职工发工资,那么职工就只好下岗。当然,1998年另一个直接的原因就是金融危机。从微观的层面来看,就是困难企业的问题开始尖锐化,甚至出现影响社会稳定的情况。

当时我有一个判断,国有企业的问题,外部经济体制环境的变化将以前几十年造成的各种失误后果显性化,长期被掩盖着的矛盾在表面化,这是国有企业改革这几年面对的一个非常尖锐的挑战。

总之,由于经济体制外部环境的变化,由于财政体制和金融体制改革的启动,切断了政府对国有企业的输血渠道,“硬化”了对国有企业的预算约束,这是我们认识当前国有企业改革形势的基础。

2.1998-2003:国企突围

国有企业改革最困难的时候已经过去,最难的是1998之后的三年,现在实际上很多的矛盾已经缓解。概括一下,这几年解决了一个“退”字:在体制上不适应,可以通过改制退出去;在结构上不适应,可以通过破产退出去。

这几年,国企改革有三个方面的改革是非常有成效的。第一是国有中小企业改革,国有中小企业采取多种形式搞改革,让企业走向市场,实际上就是国有经济从

中小企业层面退出。这一项改革,前几年争议非常之大。实际上呢,之所以中央明确多种形式放开搞活国有中小企业这一方针,我认为是一种经济上的客观需要,是由中小企业的生产力水平和行业特点所决定的。一般讲中小企业有两种情况,一种情况是一般性的中小企业,生产力水平很低,行业门槛也很低,凑几个钱就可以搞一个企业。

这样的企业,它的特点是经营环境变化非常快,面对的竞争非常残酷。对于这样的企业,客观上要求所有者离企业要近一点,企业的经营者和员工对企业的关切程度要高一点,要不然他没有办法去应付变化环境很快的竞争环境和非常残酷的竞争。

还有一种高科技中小企业,它的特点是知识密集的。知识这种资源和其他的资源不太一样,都是附着在具体的人身上,而且只有个人自己才能启动,外部力量没有办法决定这种资源。像这种依靠具体人的知识资源的企业,经营者很多都是技术骨干,在这些企业,搞国有制不太容易搞。

中央早在1995年就明确多种形式放开搞活国有中小企业,实际上就是安排国有经济从中小企业退出。国有中小企业的改制面,去年年底已经接近90%,现在改革基本处于扫尾阶段。

当然,也要看到国有中小企业改革出现的问题,地方政府急于解决问题,急于甩包袱,所以很多事做得很粗糙,操作肯定会有很多不太规范的地方,但是方向是正确的。

最近争论比较多的是国有资产流失的问题,实际上,三个方面的问题都需要关注。一是企业逃债的问题,二是国有资产流失的问题,第三就是职工安置的问题。国资流失产生的背景是,国有资产管理体制改革没有起动,当时是没有国资管理机构,没有人看管国有资产、对资产负责。国务院国资委成立了以后,相应的一套规则才开始制定,而1998-2002年期间既没有国资委,也没有国资委出的文件,操作上很多问题没有依据。

第二个非常有成效的工作是以国有企业关闭破产为代表的国有经济结构调整。这是这几年做得最艰难的事情。企业关闭,职工就要下岗,虽然给补偿金,但是由于补偿金水平不高,职工还是很难接受的。但是,这件事却是非做不可的,对于我们这样一个转轨国家,有特殊的意义。

那些需要关闭破产的国有企业,比较典型的大概是这么三种情况。一是布局定位的问题。计划经济的布局定位跟市场经济是不一样的,计划经济时期是各个地区自给自足的,而市场经济属于产业定位,企业的定位必须具有比较优势。

在计划经济时期建设的很多国企,没有办法转向市场、参与竞争,最典型的就是三线企业。 其次,因为计划经济时期我们国家的建设是城乡分开的,城市搞工业,农村不能搞工业,所以我们把所有的工业都配置在城市里面。

这在计划经济时期没有问题,但是改革开放以后,农村也开始工业化了,乡镇企业、民营企业先后迅速发展。他们从劳动密集型产品开始,跟城市工业竞争,他们的人工成本低,原先配置在城市里的劳动密集型产业就失去了优势,所以,配置在城市中的劳动密集型产业必须退出。

第三种情况就是欠账的问题,最典型的就是矿山企业。一般而言,国外开采矿山,专门有一个立法,要给它积累一定的资金,用来转产或者是安置职工,这是一个国际惯例。我们以前长期在计划经济状态下,矿山所有赚的钱都被拿走,没有留

下任何的资金。资源枯竭时,就留下很多欠账。

这几种情况最后的结果是,这些企业由于没有办法进入市场参与竞争,只能退出市场。国有企业的关闭破产工作,就是解决这一批企业的退出市场的问题。实质上是政府组织的、有计划的国有企业的关闭破产工作,所针对的都是大中型企业。

破产工作要安排得特别严密,破产企业的剩余资产和土地使用权变现的收入,要优先安置职工,这是一条很硬的政策。这项工作的效果是非常明显的,国有大企业退出市场的通道被开通,也实实在在地解决了一些问题。

这几年我们一共有3377户大中型的困难国有企业破产,涉及到的职工是620万人。福建、浙江、上海、江苏、北京等5个省市历史遗留问题已经消化完了,这5个省市已经退出政策性破产,这是第二项非常有成效的改革。

第三项就是再就业和社会保障体系建设方面。因为改革和结构调整难度都在人,关一个企业,调整一个企业都容易,关键是人怎么办。前几年我们国家社会保障体系建设是滞后的,这几年才把这个课勉强补得差不多。实际上1998年当年是非常危险的,很多职工开始下岗,但是社会保障体系并没有建立,没有形成一张安全网。

当时中央采取了一个重大的举措,就是在全国建再就业中心。再就业中心有四项职能,第一发基本生活费,第二交基本保险,第三进行再就业培训,第四帮忙介绍工作。

再就业中心是社会保障的替代物,实际上是临时性措施。1998年年底,全国的再就业中心就都形成了,这对于当时稳定社会起到了非常关键的作用,稳定了当时的社会,支持了改革和结构调整。到目前为止,我们的社会保障系统已经基本能够承担下岗职工的生活保障,一个新的词叫“并轨”,各个地方裁掉再就业中心,人员进入社会保障,再就业中心的历史使命已经完成。

以上三点是改革的实质性进展所在。目前,国有中小企业产权制度改革接近90%,这项工作已经接近尾声。第二,到今年年初,全国进行了统计,历史遗留的困难国有企业已经进入程序审查的是575户,涉及174万人;今后这几年还需要做的,还需要通过政策性关闭退出市场的还有1828户,281万人。

说明我们现在用了这几年的时间,把计划经济所遗留的问题,已经化解了一半以上,在这个基础上,我们正在做四年规划,准备再用四年的时间,把遗留的问题统统解决。

第三,到1997年末,国有企业的职工人数7131万人,同口径到去年末,国有企业的职工人数还剩下3067万人,其中有相当一部分职工进入国有控股企业,大概是1200万人,就是说从1997年末到去年末,国有企业的员工从7131万人减到4131万人,大概减员的幅度在40%,应该说这个力度是非常之大的。

所以,可以做这样一个判断,国有企业改革最困难的时候已经过去,最难的是1998之后的三年,现在实际上很多的矛盾已经缓解。概括一下,这几年解决了一个“退”字:在体制上不适应,可以通过改制退出去;在结构上不适应,可以通过破产退出去。

“退”的问题能够解决,它的意义是非常之重大的,只要能退,矛盾就可以化解。国有企业问题尖锐程度的一个晴雨表是人代会、政协开会的提案,1998到2000年大部分提案谈的都是国有企业的问题,现在更多的是拖欠工资的问题、拆迁的问题、征地的问题等等。