刘丹法规 刘丹:海警局挂牌 法律配套必须跟上

7月22日中国海警局挂牌成立引起舆论关注。其实在国家海洋局重组前,先完善立法,还是先整合机构一度成为争论焦点。2013年国务院“大部制”改革方案将传统的渔政、海监和其他海上执法力量整合,并以海警局名义进行巡航执法。

国内外学界、军界和政界对我国巡航执法力量整合的评价中,浅层次认为这将“有利于统筹配置和运用行政资源,提高执法效能和服务水平”,深层次更认为“会形成渔民、海警、海军的海上三线梯次防卫体系”,还可能具有“国家间摩擦的缓冲效应”。各界对海警局巡航执法有较高期待。笔者认为,作为海上巡航执法部门,中国海警局仍面临诸多法律问题和现实挑战。

一、中国海警局职权定位尚不明朗、执法队伍整合方案有待细化。各海洋国家海上巡航执法队伍的定位往往是——和平时期控制海洋并充当军事力量“出场”前的缓冲。国务院改革方案仅提出“国家海洋局对外以中国海警局名义执法,接受公安部业务指导”,中国海警局的职权有待进一步阐明。而中国海警局今后如何整合海监、渔政、边防海警、海上缉私警察这四支队伍也有待细化。

二、海洋维权执法的刑事管辖权有待法律明确。根据《联合国海洋法公约》,沿海国在内水和领海享有属地管辖权,在专属经济区和大陆架享有职能性管辖权,在毗连区享有对特定事项的管辖权。根据我国国内法,国家海洋局没有刑事执法权,中国渔政也仅有行政执法权,而海关缉私警察和公安部边防海警都有刑事执法权。

由于缺少法律依据,渔业行政执法实践往往对进入我国海域非法作业的外国渔民多用罚款或没收作业工具等行政处罚了事;我国抓扣外国渔民、渔船甚至移交司法部门处理的案例鲜有先例。大量实践中的具体问题和实施细则在《海洋基本法》中长期缺席。今后海警局是否拥有刑事执法权还需要法律予以明确。

三、巡航执法的海域与范围存在现实困境。由于我国黄海、东海、南海都存在不同程度的海洋争端,海洋划界冲突严重。以南海为例,曾有海洋法学者预测“中国只有和南海周边国家解决了南沙群岛的领土争议后,才能将南海海域的划界问题提上日程”。鉴于我国黄海、东海和南海海域都存在和周边国家的海洋划界纠纷,海警局巡航执法“边界”的“困惑”仍将长期存在。

四、中国海警巡航执法能否“使用武力”存在争论。2009年“新星号”事件、2013年5月菲律宾对台湾“广大兴28号”渔船射击事件,都涉及海上执法过程中使用武力所引发的外交和法律纠纷。在海域而非内陆执法,受国际法调整。

海上执法中可使用武力的情况有两类:一是出于自卫目的使用武力反击;二是执法遇到阻碍而使用武力予以排除。大量国际司法机构判例表明,海上巡航执法过程中“尽量避免使用武力”,这意味着武力的使用只能是例外,而非执法中的常态。实践中,海上巡航执法人员除了考虑有哪些国内法律法规授权,在何时使用何种程度的武力外,还需要进一步根据国际法所界定的条件考察武力是否可实施以及可适用的程度。

五、针对外国军事和准军事活动的海洋维权问题。“无瑕”号为代表的美国军事测量船在南海、黄海、东海专属经济区的军事测量活动曾几次被我国渔政船拦截。这些测量船属于海军辅助船,用于测量海底地形、水文、水声、深水洋流等情报,表面看没有武器装备、涂装不像军舰,船员多为文职人员,是否为军事船舶的界限模糊。

而《联合国海洋法公约》对外国在专属经济区内是否有权从事军事活动语焉不详,这就给我国针对外国军事和准军事活动的海洋维权带来难度。这类海洋维权问题促使我们反思海洋实力和话语权对创制国际海洋法规则的重要性。

就中国海警局巡航执法面临的突出法律问题,笔者建议:首先应尽快制定海洋战略,推进《海洋基本法》等涉海法律法规的立法、修订工作,明确中国海警局的职权定位,逐步解决巡航执法的管辖权和范围等问题,尤其应尽快制定我国海上执法的专项法律规章。

其次,应有针对性地研究制定巡航执法武力使用细则。为预判和处理武力使用引起的突发事件,实务部门和学界还应对海上执法国际司法判例、各国巡航执法纠纷的典型案例进行细致研究。最后,针对外国军事测量船舶在我专属经济区的测量、侦察骚扰活动,我国要根据国际法有理、有据地提出外交抗议,在国际场合进行谴责。

军事应对上应加强预警监视,发现异常要及时派出舰艇、飞机进行近距离跟踪、监视,对其施加压力,必要时采取适当反制。今后条件成熟时,中国不妨可适当去对方水域实施对等侦察。▲(作者是上海外经贸大学副教授)