陕甘宁边区施政纲领 抗战时期中共在陕甘宁边区的灾荒救助

灾荒救助是抗战时期中国共产党的一项重要社会政策,在“抗日救国十大纲领”中把“赈济灾荒”作为改善人民生活的主要内容。1939年4月4日公布的《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》把“救济难民灾民”作为主要施政方针。陕甘宁边区是中国共产党领导抗战的中枢,因此,抗战时期中共在边区实施的灾荒救助与备荒政策,在当时具有一定的示范作用,对于当今救灾、防灾也有一定的借鉴意义。

灾荒与边区政权

抗战时期是陕甘宁边区自然灾害的频发期,据不完全统计,1939—1945年中,边区农田受灾面积达2553.7万亩,损失粮食123.3万石,受灾人口160万人次。因边区地瘠民贫,每次灾荒的发生,都导致当地居民生活困难,甚至发生饥荒。

如1941年春陇东分区大旱,当地灾区居民每日两餐“多系吃苦菜、蒿头子、榆树皮,掺一些五谷面和食”;1943年春荒时期,镇原县大部分居民发生缺粮食与草料现象,饥民占居民总数的37.9%。

灾荒给边区带来了严重的社会问题。一是居民逃亡严重。1941年旱灾中,环县洪德区有240家灾民无法生活,逃荒到曲子、庆阳、华池等地;1942年春荒中,盐池县百姓纷纷外逃。二是社会问题严重。一些地区发生灾区人民抢劫公粮、合作社、乡政府的严重事件,如1942年青黄不接时期,安塞县第六区公粮、合作社、乡政府被当地民众所抢,同时,志丹也发生群众抢粮与骚乱事件。

三是被政治土匪利用。1939年春环县发生严重旱灾,受国民党支持的政治土匪利用环县政府在征粮、征兵中存在的问题,煽动群众的不满情绪,1939年底至1940年初发动叛乱,县北中共政权的4个区政府和14个乡政府被破坏,还有学校、合作社遭到抢劫,损失不少粮食、公粮代金、枪支等。

这是抗战时期发生在边区最严重的政治事件,说明灾荒使中共基层政权面临着严重的危机。

荒政体系建立与救助

中共为消弭灾荒带来的基层社会动荡,一方面加强政权建设,一方面采取各种措施解决民生问题,而积极赈济与建立备荒制度是解决民生的主要内容,也关系到民众与中共政权的情感和信任问题。赈济灾荒是抗战时期中共民生政策的重要组成部分,也是根据地一项重要的社会政策。抗战时期边区的荒政主要表现在以下几个方面。

建立健全边区的灾荒救助体系。边区的赈灾机关是由苏维埃时期的陕甘革命苏区互济会演变而来。互济会是苏维埃政府内务部的附属机构,尽管其性质是以救济“被难”红军战士及其家属为宗旨,但从现有的文献看,互济会也从事民间灾荒救济。

1938年9月2日,边区政府成立赈济委员会,1940年3月,边区党委和政府决定:“为了加强赈济工作之领导及推行,各县应即组织赈济委员会,委员五至七人,以县委书记、县长、县互济会主任、后援会主任、保安队长及当地驻军长官组成之。

县委书记或县长为主任委员,切实负责领导与推动赈务之进行。”随之各县陆续成立赈济委员会,主要负责边区灾荒救助工作。除了赈济委员会外,在大灾之年还设立临时机关负责救灾。

边区制定灾荒救助政策。1940年3月30日,中共和边区政府作出了《关于赈济工作的决定》;1941年5月27日,边区民政厅发布《关于赈济灾难民的指示信》等。根据这两个文件,笔者把边区的赈济政策归纳为以下几个方面。

一是做好放赈前的灾情调查统计工作。文件要求“调查统计灾民难民及移民的数目,合理施放”;在调查统计好之后,“按人数多寡及需要救济的程度,分别给以适当的救济”;但“凡是急需赈济者,而当地群众又无法调剂者,应即时给以救济,无需死板的一定要待调查统计好再进行救济,就会失掉了救济的作用”。

二是坚持民主与公平原则。灾情调查“应发动群众参加这一运动,每一次要救济者,必须经过群众的讨论”;“要注意纠正过去一般化、平均分配的救济方式和干部的私情观念及营私舞弊等,真正是做到公平合理”;民政厅要求“最好由难民们讨论如何放法才为合理,才能真正地解决灾民饥寒的实际问题。

反对敷衍塞责,反对贪污,反对私情观念。”赈济必须使“受救济的贫苦人民得到实惠”,以提高民众对政府的信任,“使人民与政府更加亲密起来”。

三是规定赈款、赈粮发放程序。经过调查、群众讨论并确定数量后,“以区为单位的经过县赈济委员会的审查核准”,将赈款、赈粮发到灾民手中。每次赈济完成后,应做详细的工作总结。四是采取多渠道积极的赈济措施,帮助灾民进行生产。

边区政府的赈济活动。边区的赈济主要包括救济春荒、急赈、民间互济与调剂、允许民间借贷等多种方式。救济春荒是边区赈济工作中最主要的组成部分。1940年发生春荒,为保证春耕生产,边区拨出现款40425元、小米880石对三边分区、关中分区、安塞、神府、延川、安定等进行赈济。

同年六七月发生水雹灾后,边区政府拨款8万元,粮900石进行急赈。1941年2月,因曲子、环县、神府、靖边发生饥荒,边区民政厅拨粮3470石,款7万元进行救济。

还动员富裕户拿出存粮救济周围的灾民,如靖边县动员富户出粮394石,帮助灾民度荒,收到了较好的效果。1942年春,曲子县政府为保证春耕顺利进行,根据边区政府指示拿出公粮90石借给困难群众,还借给群众公草52万斤解决耕畜草料问题。

1945年大旱后,一方面边区政府拨粮300石进行急赈,还发动群众互济。此外也允许民间借贷,边区政府不拘一格的赈济方式,不但帮助困难民众度过饥荒,而且对发展农业生产有重要的意义。

发放农贷也是一种赈济方式。1942年环县发生旱灾,边区政府在发赈粮30石、赈款1500元的同时,还发放农贷10万元,用于购置种子、耕牛、农具。边区各级政府还发动募捐救灾, 1942年水灾后,边区成立的救灾临时委员会发起了救灾募捐活动,得到各机关团体的热烈响应,共计募款71914.

2元(边币)、衣服153件等。在此次募捐中,商会系统募捐19500元,公营商店募捐6000元,民众剧团募捐12000元。延安市机关募集款5.1万元,细粮3.6石,衣服60余件。1945年关中大旱后,新宁县不但捐助小麦、苞谷,还捐牛、驴和农具帮助灾民恢复生产。通过各种募捐活动,在边区形成了全民关注与救济灾荒的社会风气。

灾荒是对中共各级政府执政能力的考验,边区除了赈灾,还积极组织灾后重建,帮助灾民恢复生产。1941年6月,为帮助灾民进行生产,边区给三边、陇东、延安分别拨赈济款帮助灾民购买种子、农具。1943年9月,志丹等地区遭遇雹灾,灾情严重,志丹县政府召开政务会议,讨论救灾和重建办法。绥德县政府在雹灾后,采取对灾民酌减公粮、组织贫民移民南下开荒、发动家庭妇女纺花等措施恢复生产。

边区采取积极的备荒政策。抗战时期边区还积极采取备荒政策,主要是恢复传统的义仓制度。边区首次倡导义仓、义田的是新正县三区雷庄乡乡长张清益。办法是发动民众“投工开出一份公共的荒地,公地产的粮食归大家所有,统一储存使用”。

为了管理义仓,由全村公推委员五人,对义仓进行管理。张清益创办义仓及其管理模式在边区得到推广,首先在新正县和关中分区得到响应。1944年边区普遍建立了义仓,开垦义田,有了义仓粮。关中新正有义仓56个,义田1900亩;赤水义仓29个,义田920亩;淳耀义仓25个,义田500亩;新宁义仓43个,义田1300亩。

1945年,陇东分区有义仓67处。1945年春夏发生旱灾,西北局发出防旱备荒的紧急指示,要求充实和建立多样化的义仓,各地普遍建立了义仓。

抗战时期,自然灾害不仅给群众的生产、生活带来了巨大的损失,也考验着中共在边区的执政能力。这一时期,中共十分重视灾荒救助,一方面着手建立现代救荒系统,健全救助机构和建立救灾制度;另一方面,利用与嫁接传统的备荒机制,发动民众建立义仓。

总体来看,抗战时期边区的荒政是积极和有效的,也反映了我们党的执政能力。尤其抗战进入相持阶段和皖南事变发生后,国民政府加强了对边区的政治、军事和经济封锁。边区不仅面临着经济困难,又遭受了两次大灾害,即1940年的大旱灾和1942年的大水灾,使边区进入抗战最困难时期。

中共各级政府采取了积极应对的态度,对灾民进行积极救助,使灾区人民能够平安度过灾期,灾后通过政府农贷和民间调剂等方式,帮助灾区人民恢复生产,使边区经济社会建设保持了良好的态势。(温艳 作者单位:陕西师范大学)