孙宪忠等国家所有权 国家所有权概念史的考察与反思(上)

"国家所有"这个术语在我国宪法出现过三次。第一次出现是在第9条第1款关于"矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,都属于国家所有,即全民所有;由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外"的规定中。

第二次和第三次则是出现在第10条第1款和第2款"城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有"的规定中。

如何理解我国宪法上的"国家所有",目前已经成为理论界和实务界的一个热点问题,近几年围绕乌木、太阳能、风能和"狗头金"是否属于国家所有,学术界进行了热烈的讨论和较为深入的研究,并已经提出了数种可能的解释方案,比如国家所有权双阶构造说,公权说,国家所有制说,三层结构说,制度性保障说等。[1]

上述研究成果是非常重要的,对于我们理解相关问题也带来了许多启发。不过,依照笔者的浅见,要合理解释我国现行宪法上的"国家所有",还需要再从知识考古的角度做一些基础性工作,比如,"国家所有"这一术语是如何进入我们的话语和宪法秩序当中的?其进入我们的话语、法秩序和宪法时,最初的含义是什么,是在何种意义上使用的?今天这些含义是否发生变化,发生了哪些变化等等。

应该看到,任何由语言组成的法律规范都是深深地嵌在其所存在的环境当中,因此对法律术语和法律规范的解释,不是初略的中外比较、简单的咬文嚼字或者公理式的逻辑演绎就可以完成,我们还需要对解释对象的发生学和发展史进行深入地了解。本文所要从事的工作,就是通过考察中国宪法上"国家所有"这一术语的知识源流,来为我们理解和解释"国家所有"提供更扎实可靠的知识背景和智识资源。

一、马克思列宁主义与"国家所有"

现行宪法将土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源一并规定为国家所有,而且还建立了"国家所有=全民所有"这种等式结构,并不是偶然的,其表明现行宪法确实受到了"马克思列宁主义"的强烈影响。

对此,我们无需进行过多的论证,宪法序言关于"中国新民主主义革命的胜利和社会主义事业的成就,是中国共产党领导中国各族人民,在马克思列宁主义、毛泽东思想的指引下,坚持真理,修正错误,战胜许多艰难险阻而取得的"历史叙事,以及宪法第6条第1款关于"中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制。

社会主义公有制消灭人剥削人的制度"等相关规定就清晰地揭示了这一点。

那么,马克思和列宁是在什么样的背景下提出"国家所有"这个主张的,他们提出这项主张的目的是什么,他们又是在何种意义上来使用这一术语的呢?这些问题的答案似乎已经为国人所熟知,但实际上相关问题的复杂性并不如同想象地那般简单,需要我们对历史进行细致地梳理和分析。

(一)马克思与"土地国有"

在1872年的《共产党宣言》中,马克思和恩格斯是这样描述他们对于共产主义的理想和理论的。他们提出,"共产党人可以把自己的理论概括为一句话:消灭私有制……最先进的国家几乎都可以采取下面的措施:1.

剥夺地产,把地租用于国家支出;2.征收高额累进税;3.废除继承权;4.没收一切流亡分子和叛乱分子的财产……"[2]私有制消灭以后怎么办呢?马克思和恩格斯在《共产党宣言》中称,"资本因此不再是个人的,而是社会的(Capital is therefore not only personal; it is a social power)。

把资本变为公共的、属于社会全体成员的财产,这并不是把个人财产变为社会财产。这时所改变的只是财产的社会性质。它将失掉它的阶级性质。"[3]

什么叫做"资本变为公共的、属于社会全体成员的财产"呢?这种"属于社会全体成员的财产"在法律上应当如何界定呢,是共同共有,按份共有,总有,抑或不再保留法律上的财产权制度,让全体成员随意享用所有的财产?在《共产党宣言》中,马克思和恩格斯并没有回答这个问题。

但在同年的《论土地的国有化》一文中,马克思较为清晰地描述了他对这个问题的设想。他认为,地产(The property in the soil)是一切财富的来源,现在成了一个依赖于未来的工人阶级解决的大问题。

……我断言,社会的经济发展,人口的增长和集中等因素,将迫使资本主义农场主在农业中采用集体的、有组织的劳动,并利用机器和其他类似的工具,而这种情况将导致土地国有化越来越成为一种"社会必然趋势"("Social Necessity"),这是任何关于财产权(the rights of property)的主张都阻挡不了。

……如果放任少数个人按照他们的意愿和私人利益进行(农业)生产或者浪费地力,那么我们对于产品日益增加且紧迫的需求就无法得到满足。一切现代方法,如灌溉、排水、蒸汽型耕作、化学处理等等,都应当在农业中广泛采用。但如果不实行大规模的耕作,我们所拥有的耕作技术手段,如机器等,就不能有效地加以利用。

……从经济(学)的角度来看,既然规模经营比小块的和分散的土地耕作更为优越(即使在目前这种使耕作者本身沦为役畜的资本主义形式下),那么,要是采用全国规模的耕作,难道不会更有力地推动生产吗?……(法国)的农民土地所有权(peasant proprietorship)和零碎的耕作模式虽然可以保障法国农民都可以拥有土地,但是却排除了应用所有现代农业设施的可能性,将农民变成了社会进程,尤其是土地国有化(the nationalisation of land)最坚定的反对者。

农民土地所有权因此成为土地国有化最大的障碍。

……社会运动(social movement)将会导致土地不得不属于国家所有(the land can but be owned by the nation itself)。

如果将土地交给联合起来的农业劳动者,就等于使整个社会受制于一个排他性的生产阶级。土地国有化将彻底改变劳动和资本的关系,并最终完全消灭工业或农业中的资本主义生产方式。到那时,阶级差别和各种特权才会随着它们赖以存在的经济基础一同消失。

靠他人的劳动而生活将成为往事。与社会相对立的任何政府或国家权力将不复存在!农业、矿业、工业,总之,一切生产部门,将以最合理的方式逐渐组织起来。生产资料的全国性集中将成为由自由平等的生产者联合起来所构成的社会的全国性的基础,这些生产者将按照共同的合理的规划进行社会活动。这就是19世纪的伟大经济运动所追求的人道目标。[4]

由此观之,马克思并不是在其他意义上,而完全是在财产法和财产权意义上来使用"国家所有"这个术语的。在他看来,随着现代科技的发展,大规模的机械化耕作将取代个体经营式的农业生产模式,所有农民都将工人化,届时将出现既可以避免土地私有和土地私人垄断所带来的地租剥削,又可以促进生产力大发展的"土地国有化"趋势。而所谓"土地国有化"就是要建立国家对土地所有权的垄断。

土地国有化是否只有在社会主义才能实现呢?马克思并不这么认为。在他看来,社会的经济发展,人口的增长和集中,机械化大生产的实现,资本主义也需要而且必然要求进行"土地国有化"。社会主义所要做的,仅仅是对"土地国有化"的继承。

请注意,这个结论不是笔者的推测,在《剩余价值理论》一文中,马克思明白无误地指明了这一点。他认为,在资本主义生产方式下,资本家不仅是一个必要的生产当事人,而且是占统治地位的生产当事人。相反,土地所有者在这种生产方式下却完全是多余的。

资本主义生产方式所需要的只是:土地不是公共所有,土地作为不属于工人阶级的生产条件同工人阶级对立。如果土地国有,因而国家收地租,这个目的就完全达到了。土地所有者,在古代世界和中世纪世界是那么重要的生产当事人,在工业世界中却是无用的赘疣。

因此,激进的资产者在理论上发展到否定土地私有权(而且还打算废止其他一切租税),想把土地私有权以国有的形式变成资产阶级的、资本的公共所有。[5]

(二)列宁对马克思理论的继承和发展

列宁继承了马克思对于"土地国有化"的看法。但他之所以这样做,除了马克思所提供的理由之外,还是因为俄国在20世纪初的特殊政治和社会形势使然。在19世纪的后半期,在谢尔盖·维特和斯托雷平两任首相的努力下,致力于推进本国资本主义发展的沙皇政府,不但废除了俄国的"农奴制",而且推动农民从传统的村社-公社控制中摆脱出来。

这种改革尽管确实有利于农民从公社-村社中解放出来,也有力地推动了俄国资本主义的发展,但却由于改革的不公正,引发了农民对于土地改革的反对。

用列宁的话来说,就是"撇开了一切‘按照宪法的’法律,以便使用暴力来摧毁村社","让掌握金钱的人去‘任意洗劫’中世纪的农村","赋予了富农一种carte blanche(政府机关的空白用签),让他们去掠夺农民群众,去打破原有的土地所有制,使成千上万的农户破产。"[6]

1905年革命发生以后,针对土地制度改革,当时的俄国主要出现了三种不同的主张。(1)杜马中的农民代表主张"104人土地",提出要以"土地国有化"对抗不公正的公社土地私有化,并提出要由"普遍、直接、平等和无记名投票选举"的方式成立地方土地委员会来管理国有土地;(2)孟什维克(以普列汉诺夫和马斯洛夫为代表)赞成把没收来的土地变成公有财产(森林、水域和移民所需的土地国有化,私有土地地方公有化);(3)以А。

С。斯季申斯基和古尔科为代表的政府编纂委员会主张土地私有制,反对任何形式的土地公有制,地方公有化也好,国有化也好,社会化也好,都一概加以反对。[7]

在这三种方案中,列宁认为,第三种方案极端保守,有退回到农奴制的危险,不应该支持;第二种方案所提出的"地方公有化"是一个反动的口号,其不但将"各个区域中世纪式的各自为政理想化",而且"助长了农民那种乡巴佬的偏狭落后和地方上的闭塞愚昧",更重要的是,其还将削弱而非激化阶级斗争,因此也应该反对。

在列宁看来,无产阶级应当"鄙弃小市民改良主义方法,因为我们感兴趣的是进行斗争的自由,而不是享受市侩幸福的自由",所以第一种关于"土地的国有化"最值得支持。理由是,

这是用农民方式为资本主义"清洗土地"。……资本主义要求土地上的任何经营一律适应市场的新条件和新要求,适应农业技术的要求。土地国有化就是农民用革命的办法来实现这一要求,一下子把人民身上的种种中世纪土地占有制的腐败物全部抛掉。

地主土地占有制和份地占有制都不应该存在,应该存在的只是新的自由的土地所有制——这就是激进农民的口号。这一口号最忠实、最彻底、最坚决地表达了资本主义的要求(尽管激进农民出于幼稚,画着十字来抵御资本主义的侵袭),表现了在商品条件下尽量发展土地生产力的要求。[8]

不过,列宁认为,农民议员们虽然提出了"土地国有化"这一主张,但这仅仅是"受尽农奴制大地产压迫的农民群众自发地要求土地,……农民所想象的只是把地主大地产转到他们自己手中,用所谓土地归人民所有的词句来表达‘全体农民群众在这场斗争中态度一致’这一模糊的思想"幼稚主张罢了,他们"根本没有把土地转归人民同任何稍微确切的经济学概念联系起来",[9]而且"他们之所以赞成国有化,并不是因为他们想要建立或者能够建立社会主义的农业,而是因为他们过去和现在都想要建立而且能够建立真正资产阶级的小农业。

"[10]

那什么叫做"土地国有化"呢?列宁认为,土地国有化的理论概念是与马克思主义的地租理论不可分割地联系在一起的。他提出,

资本主义社会的土地国有化问题分为两个本质上不同的问题:级差地租问题和绝对地租问题。国有化更换级差地租的占有者,而根本消灭绝对地租。因此,土地国有化一方面是资本主义范围内的局部改良(更换一部分剩余价值的占有者),另一方面是取消阻碍资本主义充分发展的垄断权。

……土地国有化不仅是资本主义迅速发展的结果,而且也是资本主义迅速发展的条件。认为土地国有化只是在农业资本主义高度发展时才能实现,那就等于否认土地国有化是资产阶级的进步的措施。

土地国有化就是全部土地收归国家所有。所谓归国家所有,就是说国家政权机关有获得地租的权利,并且由国家政权规定共同的土地占有和土地使用的规则。在土地国有化的情况下,这种共同的规则当然包括禁止一切中介行为,即禁止转租土地,禁止将土地让给自己不经营的人等等。

再者,如果这里讲的是真正民主的国家(而不是像诺沃谢德斯基所说的那种孟什维克意义上的国家),那末国家土地所有制丝毫不排斥,反而要求在全国性的法律范围内把土地转交地方和省区自治机关支配。[11]

所以,在列宁看来,所谓"国家所有"就是通过"国有化"措施将土地所有权人变更为国家,然后由国家政权机关获得地租,从而从根本上消灭绝对地租。土地国有化以后如何分配和利用呢?在马克思那里,这个问题的答案并不明确,他仅仅强调要"废除绝对地租并将级差地租转交给国家",并没有提供具体的方案。

1907年的列宁除了重复马克思的这个论断,并没有(也不愿)给出进一步有操作性的方案。他只是强调说届时将"由国家政权规定共同的土地占有和土地使用的规则。

"对于"土地国有化是否是向土地分配的过渡"这个问题,"目前还不能作明确的答复",因为"土地国有化以后革命的、勇于战斗的资产阶级(这里指的是农民,本文作者注)会转向反革命方面,要求(重新)分配土地,进而引起土地私有制的‘复辟’,而无产阶级不应该支持安于现状的资产阶级,要坚持反对所有这类要求的革命传统。"[12]

(三)"国家所有"在苏(俄)联的落实和发展

1917年11月7日(俄历10月25日),"十月革命"发生,俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国成立。次日,第二次全俄苏维埃代表大会发布了《土地令》及其附件《农民关于土地的意见书》。根据该法令及其附件的规定,

土地之所有权立即取消,并永远废除,对原来土地私有者亦不与任何赔偿。一切土地——国家土地,皇室土地,宫廷土地,寺庙土地,教堂土地,工厂土地,长子继承土地,私人地主土地,公有土地,农民土地等等——都成为全民的财产。

……应以全民的国家土地所有权代替土地私有权,……禁止土地的买卖、租赁及抵押。……地下矿产、森林及水流之所有权亦同样取消,但是普通农民及普通哥萨克的土地并不没收,仍归原主占有并使用之。[13]

1918年2月19日,第三次全俄苏维埃代表大会又发布了《土地社会化法》,该法在《土地令》的基础上,要求将"全部可供使用的土地,平均分配给一切有‘土地使用权’的国民。为此,必须规定每一有劳动能力的人分地之劳动标准及消费标准;这标准……必须符合土地使用之历史习惯,但决不可超过每一个别农家之劳动能力,同时又使耕田者之家人都能得到充裕的生活"(第12条),不过,在土地使用权分配时,要"把土地使用权优先给予那不为私人收益而为公共福利工作的人们"(第21条),而农业公社及农业合作社应占此中之首位。

[14]

1918年7月10日,第五次全俄苏维埃代表大会通过了苏俄第一部宪法。该宪法第一篇《被剥削劳动人民权利宣言》的第3条第1、2项就规定,"为实现土地社会化,废除土地私有制,宣布全部土地为全民财产,并根据土地平均使用的原则无偿地交付劳动者使用。

全国性的一切森林、矿藏与水利,全部家畜与农具,实验农场与农业企业均宣布为国有财产。"1936年通过的《苏维埃社会主义共和国联盟根本法(宪法)》(即"斯大林宪法")第6条进一步将上述规定明确为,"土地、矿藏、水流、森林、工厂、矿井、矿山、铁路运输、水上和空中运输、银行、邮电、国家所建立的大型农业企业(国营农场、机器拖拉机站等等),城市和工业区的公用企业和主要住宅,都是国家的财产,即全民的财产。

"1977年10月7日通过的《苏维埃社会主义共和国联盟根本法(宪法)》则将1936年宪法的规定调整为"国家所有制是全体苏联人民的共同财产,是社会主义所有制的基本形式。土地及其矿藏、水流、森林,均全部为国家财产。

工业、建筑业和农业的基本生产资料,运输工具和邮电设备,银行,国家组织的商业企业、公用企业和其他企业的财产,城市基本房产以及为执行国家任务所必需的其他财产,均归国家所有。"(第11条)

那么"国家的财产,即全民的财产"的法律含义是什么意思呢?什么叫做"国家所有"呢?苏联的法学家们对此进行了系统的研究,并在计划经济时代逐渐发展出了一套所谓国家所有权的"统一性和惟一性"学说。[15]

所谓"统一的、唯一的国家所有权"的含义是,首先,国家对土地之所有权,与国家对森林、矿产及水流之所有权一样,是社会主义国家独享的权利,他们只能属于国家不能属于其他。用苏联法学家的话来说,国家所有权的内容是"国家财产只有一个主人——即苏维埃国家。

国家是每个国家工厂、每个矿井的设备和产品的所有人,是国家贸易网所属一切商品的所有人。因此我们说国家财产是统一的财产";[16]其次,国家对土地以及森林、矿产及水流所独享的所有权使这些标的物都成为不能移转的。

在苏联,国家可以把相关财产交由国家机关或者国营企业进行管理,并通过后者"来实现所有人的全部权能的,即占有、使用和处分财产的权能",但这些机关或者企业无权转让这些财产。

所以苏联土地法中只有关于土地"配给"及国家从土地使用人收回土地之条文,而没有"移转"(即脱离所有权人)之条文。成为所有权要素之一的处分权,即移转所有物之全权,在苏联法中是完全不适用的;[17]最后,由于国家独享土地所有权的结果,在苏联境内就不会有任何"无业主"之土地。

苏联境内一切地面,及森林、水流都是有"业主"的,其业主就是苏维埃国家。任何一段荒地(无人居住、无人使用、无人占有的土地),都不是"无业主"的,未得国家的统一,任何人皆不得占用。[18]

有人可能会说,苏(俄)联人对于"所有权"这个术语的理解是错误的,因为他们混淆了所有权与主权之间的关系,误将国家对领土的主权当作对领土管辖内的土地所有权。这种意见是站不住脚的。因为苏(俄)联人明确意识到了主权与所有权之间的区别,但他们的目标就是要将"领土"与"国有土地"合二为一。

在当时权威的《土地法教程》里面,苏联法学家清楚地指出了这一点。他们指出,国家独享的土地所有权,与社会主义国家领土主权有着密切的关系。

社会主义国家对领土的关系,与资产阶级国家对领土的关系根本不相同。在资产阶级国家中,所谓领土者,只是国家权力的空间界限。在资产阶级国家中,所谓领土主权者,是国家在地球上某一地面(作为他的权力空间)政治统治权之表现。

但作为生产手段之土地,作为一切经营活动固定地盘之土地,大多数是私人的私有物,而且大多数是剥削阶级的私有物。有时土地也是资产阶级国家的所有权之标的,但这时所谓国家也者,不过是一个集体的资本家而已,不过是剥削阶级的社会组织而已。

……但在社会主义国家中,领土不仅是国家权力的空间界限,而且是国家独享的所有权之标的,而且是全民的财产。他是社会主义经济的对象。[19]

请注意,在这里只是想指出,前苏联法学并没有混淆国家对领土主权与财产法上土地所有权之间的关系,并不是说前苏联法学所建构起来的"统一的、唯一的且由公权力来行使的国家所有权"的理论是正确的。这个问题随后我会讨论,这里暂且按下不表。

三、"国家所有"引入中国

诞生于1920年的中国共产党接受了来自德国和俄罗斯导师的教诲,决心要没收包括土地在内的所有生产资料,以期在中国建立社会主义乃至共产主义。但是对于如何理解《共产党宣言》关于土地制度的主张,以及未来要在中国建立何种土地产权制度,这个年轻的政党最初并不确定,为此它进行了很长时间的探索。

(一)模糊的土地公有

在最初的一段时间里,生产资料"公有"被理解为"共有共用"。1920年通过的《中国共产党宣言》第1条即宣布,"A. 对于经济方面的见解,共产主义者主张将生产工具—机器工厂,原料,土地,交通机关等—收归社会共有,社会共用。

要是生产工具收归共有共用了,私有财产和凭银制度就自然跟着消灭。社会上个人剥夺个人的现状也会绝对没有,因为造成剥夺的根源的东西—剩余价值—再也没有地方可以取得了。……"[20]

1927年11月湖南醴陵地区暴动后,实行的就是"共同耕种、共同消费"的土地政策。他们打破私有制度,凡属田地一概没收,牛只、肥料、犁具、猪一概公用,"真是‘你的是我的,我的就是你的’",[21] 1927年12月爆发的广州起义则使用的是"苏维埃公有"这个术语。中共中央在总结这次起义的经验和教训时指出,

……因此中央特训令各级党部更有决心更正确的执行中央暴动的策略,主要的是对于没收土地和建设苏维埃政权的执行。……(一)没收一切地主祠庙等土地,一切土地归苏维埃公有,由苏维埃支配——凡是能耕种的都可以分到土地。

(二)一切土地实行共有后,从新分非农民耕种,由县苏维埃政府的名义发给土地使用证(县苏维埃未成立时由当地最高苏维埃发给)。旧时田契佃约一概宣布废除,土地不能买卖,并打破耕者有其原来耕地之观念,即从地主没收土地交给原佃和自耕农土地不摇动的观念。[22]

到了1930年代以后,社会主义的土地制度革命目标开始被解释为"土地国有"。1931年2月8日,在第九号通告《土地问题与反富农策略》中,苏区中央局明确提出:

土地问题的彻底解决是"土地国有",土地国有的实现,只有在全国苏维埃胜利与全国工农专政的实现的条件下才有可能。农民是小私有生产者,保守私有是他们的天性,在他们未认识到只有土地社会主义化,才是他们的经济出路以前,他们是无时不在盼望着不可求得的资本主义前途。

所以,他们热烈地起来参加土地革命,他们的目的,不仅要取得土地的使用权,主要的还是要取得土地的所有权。……所以目前正是争取全国苏维埃胜利斗争中,土地国有只是宣传口号,尚未到实行阶段。

必须使广大农民在革命中取得他们惟一热望的土地所有权,才能加强他们对于土地革命和争取全国苏维埃政权胜利的热烈情绪,才能使土地革命更加深入。[23]

1934年1月颁布的《中华苏维埃共和国宪法大纲》再次重申了"只有土地国有才能彻底解决中国土地问题"这一主张。其规定,"中华苏维埃政权以消灭封建剥削及彻底的改善农民生活为目的,颁布土地法,主张没收一切地主阶级的土地,分配给雇农、贫农、中农,并以实现土地国有为目的。

……在苏维埃领域内,帝国主义的海陆空军绝不容许驻扎,帝国主义的租界租借地无条件的收回,帝国主义手中的银行,海关,铁路,航业,矿山,工厂等一律收归国有,在目前,可允许外国企业重新订立租借条约继续生产,但必须遵守苏维埃政府一切法令。"[24]