奥茨的分权定理 财政分权理论的发展演变

长江商报消息 编者的话:十八届三中全会即将召开,新一轮财税改革将作为经济体制改革顶层设计的重要内容,亦成为各界关注焦点。未来中国需要通过建立财政分权,实现中央与地方财税关系的法治化。在此大背景下,本报独家特约中国财政学会理事、湖北经济学院财政与公共管理学院院长蔡红英教授,就财税改革撰写系列文章,从即日起连续推出,敬请关注。

财政分权已经成为世界各国在处理中央和地方政府之间财政关系时所采取的一种主要模式。财政分权是指中央政府给予地方政府一定的税收权和支出责任范围,允许地方政府自主决定其预算支出规模和结构。它使地方政府有权自主设计其预算支出规模与结构,自由选择其所需要的政策类型,其目的是使地方政府能够为民众提供更多更好的服务。因此,财政分权的精髓在于地方政府拥有合适和合意的自主权进行决策。

第一代财政分权理论随着上世纪50年代公共财政理论发展演变而成。萨缪尔森(1955)分析了公共物品的非竞争性和非排他性;马斯格雷夫(1959)阐明了在多级政府的框架下,追求辖区福利最大化是各级地方政府的主要目标。

这一目标也就成为了蒂布特(1956)地方政府竞争模型中的一个重要假定。传统财政分权理论对财政分权的合理性、必要性给出了一定的解释和说明,其研究的一个基本问题是如何将各项财政职能及相应的财政工具在各级政府之间进行适当的分配。

核心观点认为:如果将资源配置的权力更多地向地方政府倾斜,那么通过地方政府间的竞争,能够使地方政府更好地反映纳税人的偏好。其代表理论有:蒂布特的“用足投票”理论、奥茨的分权定理、马斯格雷夫的分税制思想、斯蒂格勒的“菜单”理论、特里西的偏好误差理论以及布坎南的分权俱乐部理论。

第二代财政分权理论,在分权框架上引入了激励相容与机制设计学说,是当代微观经济学的最新进展在财政学中的运用。以钱颖一和温格斯特(1997)为代表的学者们将分权理论讨论的中心由公共物品的有效供给拓展到对地方政府行为的研究,特别是地方政府行为对经济增长的影响。

他们在财政分权问题上更关注如何设计出一套机制,以实现对公共政策制定者的激励。他们认为传统分权理论只从地方政府的信息优势说明了分权的好处,但没有充分说明分权的机制,尤其是对“地方政府是公共利益的守护者”假设存在问题。

地方政府官员并不是简单地以选民利益最大化作为行为目标。因此,应像管理企业经理人一样,构建一个有效的政府以实现官员和地方居民福利之间的激励相容。新一代财政分权理论还对财政联邦主义的可持续性问题作出了进一步的研究,并成为其理论的重要组成部分。这种可持续性的产生需要政府具有自我强制机制予以保证。

对财政分权理论的研究已超出了财政领域,主要表现在以下几个方面:

一是实验联邦主义和制度创新。奥茨认为,在财政分权下,地方政府就有可能找到与地方相适应的制度安排,其中蕴含的制度知识还可能通过地方政府之间的竞争而扩散出去,从而间接地促进其他地方政府制度创新。同时,由于地方政府在采用一项新政策时,会带来信息的正外部性,因而会弱化地方政府制度创新的内在动力。

而中央政府可以通过转移支付来调节地方政府制度创新的收益和成本,以确保地方政府创新的动力。从这个角度讲,还无法肯定到底是集权还是分权能带来更多的制度创新。

二是财政分权与官员腐败。近些年来,一些经济学家也有从政治经济学的角度考察了财政分权。有关财政分权与政府官员腐败的关系,在制度设计方面引起了很大的争论。现有的一些理论都认为二者之间存在很强的关系:布伦南和布坎南(1980)就强调政府间竞争会降低政府官员在提供公共服务过程中寻租的现象。

而在集权下,由于评价政府官员的业绩比较困难,腐败的可能性就增大,但是这些理论都缺乏相关的实证研究。有学者通过实证分析,认为财政分权的形式对抑制政府官员的腐败可以起到很大作用。

三是财政分权对环境质量的影响。由地方政府分散化提供公共物品这一观点在理论和实践中,都得到了广泛的认可。但是由此也带来了一个不可忽视的问题,即分权下地方政府的竞争会导致环境质量下降。在分权制下,地方政府之间为了吸引企业投资,往往会采取减低税负的策略,收入的降低可能导致公共品支出的下降,从而使得公共服务的产出达不到帕累托水平。

地方政府为发展本社区的经济,也会降低环境质量标准以减轻辖区内企业治理污染的成本,结果辖区间政府竞争会导致过度的环境恶化。

不过,在奥茨等人的理论模型中,地方政府不仅向当地居民提供作为消费的公共品,而且也向企业和居民提供公共投入,这些投入可以提高当地企业的生产效率,并改进当地的环境质量。所以,地方政府的竞争所带来的利与弊都是有条件的,如果地方政府真正代表选民的利益,那么就要把选民对环境质量的偏好考虑进来,均衡是选民自己选择一个恰当的环境质量和就业水平组合。