张江汀山东政法学院 山东省社会稳定研究中心 山东政法学院社会稳定与危机管理研究中心
多元化解社会矛盾纠纷是全面依法治国的重要内容。党的十八届四中全会对推进相关制度机制改革作出重要部署,明确要求“健全社会矛盾纠纷预防化解机制,完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制”。中央《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》进一步要求,按照完善制度、依法治理的原则,健全完善相关法律、法规、规章、政策。
为贯彻落实中央决策部署,及时将改革成果转化为立法,2016年7月22日,山东省人大常委会审议通过了《山东省多元化解纠纷促进条例》(以下简称《条例》),将于今年10月1日起施行。这是国内第一部关于完善纠纷多元化解机制、促进多元化解纠纷工作的省级地方性法规,标志着山东省矛盾纠纷多元化解机制建设进入了新的发展阶段。
一、《条例》制定的重大意义
当前,中国特色社会主义法律体系基本形成,人民群众的法治和维权意识不断增强、解纷需求日趋多元,完善矛盾纠纷多元化解机制成为国家治理体系和治理能力现代化建设的重要内容。党的十八届四中全会决定和中央《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》,为推进矛盾纠纷多元化解机制改革指明了方向,为推进相关立法提出了明确要求。《条例》的及时出台,具有重大的现实意义。
(一)出台《条例》是促进社会治理法治化的重要举措。随着我国改革进入攻坚期和深水区,社会矛盾纠纷呈现出多样多发且关联性、敏感性、对抗性增强的特点。解决这些矛盾纠纷,不仅需要司法机关依法处理,还需要充分利用各类解纷组织、解纷方式的独特价值,把更多的矛盾纠纷化解在基层、解决在萌芽状态。
从实践来看,近年来人民调解、行政调解、仲裁等解纷方式不断壮大,社会组织自治功能逐渐成熟,应当更好地发挥他们在化解矛盾方面的积极作用。因此,通过地方立法合理配置纠纷化解资源,推动调解、仲裁等非诉纠纷解决途径协调、快速发展,形成高效、便民的联动机制,是推进社会治理法治化的现实需求,也是法治社会成熟的重要标志。
(二)出台《条例》是满足人民群众多元解纷需求的迫切需要。纠纷产生于各个领域,纠纷产生的原因多种多样,当事人的诉求也有所不同,对解纷方式也会有不同的需求,多元化的纠纷主体及其需求、多元化的利益冲突都需要建立与之相适应的纠纷多元化解机制。
当前,纠纷多元化解体系尚未成熟完备,纠纷化解过度依赖诉讼的倾向仍然存在,协商和解、民间调解乃至仲裁等第三方裁决机制的功能弱化,既加剧了纠纷易发多发与司法资源紧缺的矛盾,也背离了诚信和谐、合作共赢等重要社会价值理念。
通过地方立法,整合利用和解、调解、仲裁等非诉讼解纷资源,为人民群众提供有机衔接、协调联动、高效便捷的解纷途径,有利于满足人民群众多元解纷需求,切实保障当事人合法权益。
(三)出台《条例》是推进纠纷多元化解机制建设的重要保障。近年来,全省各地各部门坚持运用法治思维和法治方式,积极推进矛盾纠纷多元化解机制建设,及时有效地化解了三联彩石山庄项目案等一大批矛盾纠纷,积累了许多行之有效的成功经验。
但是,多元化解纠纷工作在实践中也存在着主体职责不清、解纷力量不足、程序衔接不够、组织保障不力等问题,影响了化解纠纷的整体效能。因此,通过地方立法落实国家有关政策,固化已有改革成果,解决遇到的瓶颈困难,有利于促进多元化解纠纷工作的法治化、规范化,推动纠纷多元化解机制改革顺利进行。
二、山东法院推动多元化解纠纷地方立法的实践探索
人民法院一直是推进多元化解纠纷工作的重要力量。2015年4月,最高人民法院“眉山会议”后,山东高院将推动多元化解纠纷地方立法作为落实中央要求、深化改革实践的重要举措,迅速行动,全力以赴,积极推进《条例》及时、顺利出台。
一是积极争取领导支持。去年5月,山东高院专门就多元化解纠纷地方立法问题向省委常委会作出汇报,多次向省委、省人大提出加快该项地方立法的报告,省委书记、省人大常委会主任姜异康,省委常委、省委政法委书记张江汀,省人大常委会党组副书记、副主任柏继民等领导分别作出批示。在省委、省人大常委会的关心支持下,该立法项目被纳入省委常委会2016年工作要点,确定为省人大常委会2016年一类立法项目。
二是扎实做好立法准备工作。山东高院高度重视这项立法工作,专门制订工作方案,成立领导机构和起草小组,提供专项工作经费。多次组织由省综治办、省检察院、省政府法制办、省司法厅等省直有关单位参加的座谈会,深入青岛、东营、潍坊等地开展实地调研,会同省人大内司委、法工委到福建厦门考察学习,召开全省法院工作经验交流会,进一步凝聚推动该项立法的思想共识。
积极落实人大立法工作要求,认真起草立法草案建议稿,及时提交立法项目论证报告。
三是协助参与《条例》草案论证起草。今年年初,省人大正式启动立法程序后,省高院抽调精干力量加入条例起草小组,全程参与调研论证和条例起草修改工作。争取最高人民法院的工作指导,配合省人大常委会在北京召开专家论证会,协调省综治办负责做好草案会签工作,加强与省政府有关部门的沟通协调,积极配合和参加人大立法调研工作,为《条例》顺利出台提供了各方面的工作支持。
三、《条例》的主要内容和特点
《条例》总结吸纳了山东各地推进纠纷多元化解机制改革的成功经验,借鉴吸收了国内外理论与实践探索的有益成果,在制度设计和内容安排上体现了多项创新举措,主要具有以下特点:
(一)侧重促进功能。由于多元化解纠纷缺乏专门的国家上位法依据,而纠纷的具体解决方式又有明确的相关法律规定,因此,《条例》定位于促进性立法,其作用对象是“纠纷多元化解”,而不是“纠纷化解”。《条例》旨在通过确立和解调解优先理念,优化资源配置,完善制度机制,构建科学、完备、高效的多元化解纠纷体系,为当事人提供适宜的纠纷化解途径,推动实现纠纷多元化解的目标,从而保障当事人合法权益,增进社会和谐,维护公平正义。
(二)明晰主体责任。厘清各主体在多元化解纠纷工作中的职能定位,明晰其责任,是推进该项工作顺利开展的前提。《条例》区分了多元化解纠纷工作的职责主体和化解纠纷的义务主体,专章对各级人民政府、社会治安综合治理部门、人民法院、人民检察院以及人民政府各职能部门在多元化解纠纷工作中的职责作了明确规定;同时,通过化解途径、程序衔接的相关具体规定,对各纠纷化解主体履行纠纷化解职责提出了明确要求。
区分并明晰主体责任,有利于形成工作合力,避免相互推诿,更好地发挥各有关职能部门和纠纷化解主体的职能作用。
(三)强化工作衔接。各纠纷化解途径之间能否形成有效对接,直接影响纠纷化解的效果。为此,《条例》对程序衔接作了专章规定:一是明晰各纠纷化解途径的程序转换,规定了行政调解、行政裁决、行政复议之间,以及仲裁与诉讼、诉讼与调解等纠纷化解途径之间的程序转换。
二是明确各纠纷化解主体间的衔接配合,突出强调了行政机关、人民法院在化解纠纷时可以先行调解,也可以邀请有关调解组织参与调解。三是强化各纠纷解决途径的效力衔接,规定对于民事和解协议或者调解协议,可以通过办理债权公证文书、仲裁确认、司法确认等程序,赋予和解协议或者调解协议一定的强制性效力。
(四)提供路径指引。纠纷发生后,当事人往往不知道应该由哪个部门来解决,不了解各纠纷化解途径的优劣。《条例》为其提供了程序指引:一方面,对化解纠纷的途径、程序和工作流程进行了规定,为当事人解决纠纷提供了路径选择和程序指引;另一方面,强化了各纠纷化解主体和参与主体的纠纷化解途径告知义务,比如规定:有关国家机关、人民团体等接受纠纷化解申请,律师和其他法律工作者接受法律咨询、委托代理,应当告知当事人纠纷多元化解途径等。
(五)整合解纷资源。为有效整合各种纠纷化解资源,为人民群众解决纠纷提供更加便捷的服务,《条例》要求设立纠纷化解三大服务平台:一是在市、县(市、区)、乡镇人民政府和街道办事处、社区管理机构设置综合性服务平台;二是在道路交通、医疗卫生、建筑工程、环境资源以及其他纠纷多发领域设置专业性纠纷化解服务平台;三是在人民法院设置诉讼与非诉讼方式对接平台,调解组织可以在该平台设立调解工作室。
(六)促进均衡发展。每种纠纷化解途径各有利弊,均有自己服务的优势领域,科学有效的多元化解纠纷体系就要为各种纠纷化解途径提供发展空间。《条例》秉持这一理念,设专章对解纷主体的组织建设作了规定:一是鼓励支持和拓展调解途径,规定扩大人民调解委员会设立范围,推动行业调解和商事调解发展,鼓励和支持个人成立调解工作室,鼓励律师事务所建立律师调解员,推行纠纷化解工作购买社会服务制度,允许实行市场化运作的调解收取费用。
二是强化行政调解、行政裁决、行政复议等行政处理方式在化解纠纷中的作用,明晰行政调解、行政裁决的范围,并将具体办法授权省人民政府制定。三是支持仲裁发展,推动仲裁机构设立民事商事仲裁调解组织。
(七)保障工作落实。《条例》通过提供财政支持、推进信息化建设、加强监督考核和责任追究等措施,保障多元化解纠纷工作有效落实,特别是规定:各级人民政府、综治部门应当分别将纠纷化解工作纳入年度工作考核和社会治安综合治理考核体系;对未履行职责的,应当由其主管部门责令限期整改或者依法给予处分。
四、山东法院贯彻实施《条例》的工作打算
《条例》的出台,为进一步推动我省纠纷多元化解机制建设指明了方向、提供了保障。山东法院将以此为契机,认真履行《条例》赋予人民法院的各项职责,充分发挥司法的引领、推动和保障作用,努力推动多元化解纠纷工作再上新台阶。
一是着力抓好《条例》学习贯彻。组织深入学习,准确把握《条例》的立法宗旨、指导思想和具体要求,结合法院工作制订实施方案,明确目标任务,强化责任落实。加大宣传力度,充分利用电视、报刊等媒体,以及法院官网、微博、微信等自有媒体,通过条例解读、动漫展播、典型案例等方式,大力宣传多元化解纠纷的程序和实效。搞好专题培训,提升全省法官和特邀调解员的业务技能,确保正确理解、实施《条例》。
二是着力强化对接平台建设。目前,全省各基层法院和人民法庭均已建立了诉调对接中心或者诉讼服务站,今后要按照《条例》规定,继续推进中级法院诉调对接平台建设,并着力在完善功能、充实力量、加强管理等方面下功夫。
在诉调对接中心全面设立指导分流室、人民调解室、司法确认室、法官工作室,支持人民调解和各类行业性、专业性调解组织派员入驻,完善特邀调解组织和特邀调解员名册制度,打造“服务超市”,为当事人解决纠纷提供更多选择和更多便利。
三是着力健全诉调联动机制。把推进纠纷多元化解机制改革与落实立案登记制改革结合起来,进一步健全完善诉调对接程序,加大对非诉解纷方式的支持和保障力度,推进纠纷“分层递进”化解。加强诉讼风险告知。继续推行沂源法院“诉讼风险五笔账”做法,主动向当事人告知诉讼风险,帮助当事人理性选择解纷方式。
加强与行政机关、仲裁机关、人民调解组织等非诉解纷机构的协调配合,加大业务指导力度,为他们履行职责提供法律程序上的支持和保障。加强与有关部门的沟通协调,建立联席会议、信息共享等制度,形成全方位、多层次的纠纷联动化解体系。
四是着力优化内部办案程序。坚持把外部多元与内部多元结合起来,优化司法资源配置。加强诉讼调解,积极探索家事、相邻关系、小额债务等纠纷调解前置改革,加大委派、委托调解和简易程序适用力度。推进案件繁简分流和新型审判团队建设,推广使用固定庭审模板和文书模板,做到“简案快办、繁案精审”,进一步提高审判质量效率。
