徐向东演员 徐向东委员:完善重大疑难信访案件终结制度的建议

    《信访条例》规定:"信访人对复核意见不服,仍然以同一事实和理由提出投诉请求的,各级人民政府信访机构和其他行政机关不再受理。"但有资料显示,近年来重复信访占的比例达50%左右,越级信访增幅达50-60%,非正常上访突出,过激行为时有发生,信访活动组织化倾向明显存在,劝息工作非常困难。

一些上访户一旦目的未得到满足,易产生不满情绪,自陷于无休止的上访之中。因此,只有建立健全科学合理的信访终结机制,提高各级政府依法行政的水平,才能从源头上解决重复信访"顽症"。

一、无休止的信访缺乏科学的制约,信访工作陷入困境

1.滥用信访权导致信访资源浪费。在信访程序进行过程中,信访人不遵守包括信访时效、程序、救济、奖惩等规则的信访违例违法行为屡见不鲜;在法定信访办结程序之后,信访人仍然重复行使信访权的行为也常发生。滥用信访权,不仅导致信访资源浪费、信访成本增加,而且还占用、耗费大量的公共资源。

2.滥用信访权造成信访终结成本高昂。由于信访终结难,各级政府建立信访工作领导责任制和责任追究制。客观而言,这种追责制度在一定程度上有助于个别问题的解决,但在"问责"压力之下一些地方政府会采取违规甚至违法的手段抑制上访,甚至于不惜一切代价阻止上访。政府为信访人重复访、越级访付出沉重代价,对信访终结却没起到实质作用。

    3.受理范围、独立性、专业化水平方面的限制,制约信访机制正常运行。我国信访机构当前仍处于由"秘书机构"向"职能机构"艰难转型阶段。从机构设置上看,目前各级政府信访局 (办)均由同级政府办公厅 (室)代管,主要还是根据领导批示处理信访事项。根据《信访条例》的规定,信访机构的督办是程序性的,无权对行政行为的合法性、合理性进行调查和评价,影响了其责任追究功能的发挥。

二、信访终结制度对预防和制约信访权滥用的必要性

信访终结制度的确立,对构建健康理性的信访机制,维护信访人的合法权益具有重要意义。信访终结制度能够通过对预防信访权的滥用来实现和维护信访权行使的正当性价值;能够促使信访人在准备启动信访程序时认真检查信访权存在状况,在依法进入信访程序后正当理性地行使信访权;能够有效制约信访人在信访程序终结后就同一信访事项重复来访。

由于信访工作的性质和要求,必须把信访终结制度的性质定位为法律制度,并且通过立法的形式予以确定,以宣示其强制性特征,保证其权威性。当前针对信访人"信访不信法"的心态、重复信访现象的增多等问题,在一定程度上可以说是因为没有科学完善而具有强制性的信访终结制度所致。

三、构建科学合理的信访终结新机制的几点建议

1.明确认可信访终结制度的性质和法律地位,在立法上设立科学而有可操作性的信访终结制度。目前《信访条例》中信访终结制度的法律地位尚不够明确,终结措施、手段不具备可操作性。如果立法上没有确立信访终结制度,会导致信访"没完没了",信访权行使欠缺正当性,信访权遭遇滥用等现象层出不穷。因此,在立法上必须明确认可信访终结制度的性质和地位,通过对信访终结制度的确立来宣示终结制度是信访制度的重要组成部分。

    2.建立具有独立性、公正性、有效性的信访机构,实行统一信访终结制度。与一些法治文明国家比较,我国由于信访机构在受理范围、独立性、专业化水平等方面的限制,制约了信访终结机制的正常运行。

因此应当进一步健全和完善信访法律法规,明确信访机构受理范围、地位,使信访工作的开展具有法律保障,强化行政复议机构化解纠纷的能力,撤销部门信访机构,在此基础上建立一级政府内统一的信访机构,同时提高信访机构工作人员的专业化水平。

    3.建立健全科学合理的专家论证评审制度。构建和谐社会需要信访终结制度,其中最核心的就是建立专家评审制度。专家论证形成的专家论证意见,代表的是一种中立法律人的声音,易为信访人接受。

同时重大疑难信访案件引入专家论证制度,专家论证以后对信访案件作出一个正确、统一的处理意见,并报相关部门备案,上访人无论走到哪里得到的答复都是一致的,使上访者明白无论到哪儿上访都是一样的,从而不再纠缠,既树立了行政执法权威,又利于息诉罢访。

    4.  建立实施信访复查公开听证制度。依法行政和执法公开是保障执法公正最根本的措施,也是确保信访复查效果的一个重要举措。为此,对于重大信访案件进行公开的复查听证是必要的。

对于经听证会研究,确定为无理上访的,由各程序所涉及的行政部门提供原处理或复查的有关法律文书、申诉材料、历次复查情况、息诉工作记录、案件综合报告等资料,送交信访部门建立信访人员档案。

    5.合理规定信访终结程序后对信访权滥用的行为应加大执法力度。对信访人在终结信访程序之后的"闹访"、"重复访"和其他滥用信访权之行为,应课以相应的法律责任,构成犯罪的,要追求其刑事责任。