秦亚青全球治理 秦亚青:国际体系、全球治理与新兴国家的崛起

金融危机之后,世界政治中一个引人注目的现象是新兴国家进入国际政治经济的中心。西方的国际关系理论和国际关系历史一再表明:新兴大国在崛起的过程中会扰乱甚至打破现有的国际体系和世界秩序。那么,现在的情况是否与历史上那些关键的转折时期相同?国际体系的格局是否出现了根本性的转变?新兴大国是对现有的国际体系形成了挑战还是为新多边主义和国际秩序提供了历史机遇?中国和美国这两个国家是否必然成为天敌还是积极合作的伙伴?

当前的情况不同于以往。其中最明显的特征就是安全威胁的性质已经在很大程度上发生了改变。在近现代历史上,最严重的安全威胁主要来自敌对国家或国家联盟。然而,在冷战以后的世界中,国家面临的共同威胁急剧增加。国际社会中没有任何一个国家,包括最强大的国家在内,有能力单独解决威胁国家和国民安全的所有问题。

为了生存和发展,它们必须与别国进行合作。我们的确面临可怕而严峻的挑战,但同时由于挑战和威胁的性质发生了变化,国家间进行沟通、合作和协调也就有了更多的机遇。21世纪的全球秩序将大大取决于国家间应对共同挑战的互动与合作。其中,中美之间的合作不仅涉及双边关系,也在很大程度上影响着世界秩序的建立。

一、 后金融危机时代的世界格局

世界格局主要是指国际体系中的力量对比态势。对冷战后格局的一种比较普遍的定义是“一超多强”。金融危机之后,一超多强的基本框架没有发生根本变化,但其中实力分布却是有消有长。从总体上说,世界格局一超多强的状态依然存在,但力量态势开始向东向南运行。所谓向东,就是亚太地区成为世界政治的重要地带;所谓向南,就是发展中国家呈现群体崛起的态势。

美国唯一超级大国的地位没有发生根本变化。冷战结束之后,国际体系的结构呈一超多强的格局:美国是一超,综合实力超出任何一个其他国家,中、俄、德、法、英、日等国可以称为多强。金融危机没有从根本上改变国际体系的权力分布状态,美国一超的地位也没有受到根本的挑战。

但反恐战争和伊拉克战争对美国软硬实力的损耗、金融危机对美国综合实力的负面影响、国际社会对华盛顿共识的反思,都对美国能力和领导力提出质疑,使其软硬实力出现了走弱的态势。

与此同时,多强地位发生了变化。欧盟一体化深入发展,成为重要的国际力量。虽然欧盟不是一个严格意义上的国家,欧盟在金融危机中也受到重创,各项改革步履艰难。但在倡导国际规范、制定国家制度方面表现出很强的影响力。

亚太、尤其是东亚,是现在世界上最具活力的地区。在遭受了1997年金融危机之后,东亚地区国家启动了东亚地区合作的进程,提出了以建立东亚共同体为目标的地区发展蓝图,迅速走出危机,并成为发展速度最快的地区。随着中国的迅速发展,东亚地区活力更加显现出来,目前东盟与中日韩、中日韩、以及诸多其他地区合作机制都在积极活动,并取得了稳步的发展。

新兴大国整体力量上升也在后金融危机时期更加显现出来。冷战结束初期,新兴经济体只是初显上升端倪。近年来,新兴国家群体崛起,尤其是被称为金砖国家的中国、俄罗斯、巴西、印度。这些国家的迅速发展标志着国际体系从西方主导到非西方国家积极介入的转型。

虽然这一现象没有根本改变体系的结构,但新兴大国进入国际体系核心部分已经成为事实。其中,中国地位明显上升、影响力加大。中国经济虽然也受到了全球金融危机的冲击,但始终保持了正增长,率先实现经济复苏。

新兴国家整体实力上升,并开始进入国际体系的核心,这是世界权力消长和格局变化的明显标志,也是多极化雏形的实质性显现。所以,我们说,一超多强格局还没有出现拐点,这一大的格局框架也会在一个比较长的历史时期内存在。同时,世界权力也在向东向南运行,这也成为国际体系格局变化的一个突出特点。这表明原有大国和新兴大国的关系成为国际政治中的一个至关重要的因素。

二、全球治理需求加大与国际制度供应不足

这种权力结构对世界秩序和全球治理意味着什么?权力结构仍然是世界政治的重要因素,但是,随着时间的推移,这一结构的意义已经发生了很大变化。冷战结束以来,世界经历了一个重大的变化,这就是挑战与威胁的性质已经不同于以往,有时甚至让习惯于应对传统安全威胁的行为体感到无所适从,对于处理这类威胁的方式也感到陌生,甚至出现战略性误判和错误行为。

治理需要制度,但在安全威胁发生变化的情况下,国际体系出现了制度赤字现象:一是现有制度不足,难以应对全球性问题;二是现有制度改革不足,难以适应全球治理的需要。

威胁性质发生了重大变化。如果说世界政治以前主要集中在所谓的“高级政治”领域,即民族国家之间的战争,尤其是大国之间的战争,那么,后冷战时代则见证了大国战争可能性的明显下降以及所有国家面临的全球性挑战的明显上升。

从民族国家间的威胁到对所有国家的威胁,或曰“共同威胁”,这是变化的根本所在。目前,非传统安全威胁已经与传统安全同等重要。一些分析家指出,在新的全球环境下,国际和平与繁荣的主要威胁来自于贫困、气候变化、核扩散、生物不安全、社会暴乱,以及地区冲突、跨国恐怖主义和经济危机。

非传统威胁具有跨国界的特性,这意味着威胁可能源自世界上任何一个角落,可能影响到其他国家的安全。以基地组织为例,该组织成员广泛分布于世界各地,发动恐怖袭击的地点包括美国、欧洲、亚洲、中东以及非洲。基地组织发动了一系列恐怖袭击和爆炸活动,造成大量人员伤亡,美国、欧洲、中东、东亚—可以说几乎是世界各地无一幸免。

因此,恐怖主义组织并不是只威胁到少数几个国家,而是威胁到整个国际社会。金融和经济危机、贫困、气候变化等等都是具有说服力的例证。

在新的威胁面前,全球治理制度表现出明显的不足。国际体系中实施治理功能的是国际制度。在相当长的阶段中,国际体系中的基本威胁是国家之间的威胁,所以制度设计的主要考虑是处理国与国安全以及国家间关系。冷战之后,威胁性质的变化,使得原有的制度在管理全球与跨国挑战与安全问题时就显得严重不足。

从理论上和实践上来说,旨在管理国家间关系的国际制度很难应对全球性安全威胁和解决跨国性问题。这对于国际社会,尤其是大国和正在崛起的国家来说,既是挑战,也是机遇。相比而言,合作的机遇大于挑战,因为没有一个国家可以单独解决这些问题。任何一个国家的安全与繁荣都有赖于国家间的合作,这已经成为当下国际政治中的一个事实。

冷战结束以来,一方面,全球性挑战的性质发生了根本改变;另一方面,国际制度的建设与发展并没有与时俱进。制度赤字和治理不足在各个领域都存在,但在金融危机期间表现最为明显。以国际货币基金组织和世界银行为例,作为维护世界经济安全的两大主要国际组织,它们是基于二战时期的权力结构建立起来的制度。

两大制度中的投票权和成员国代表权与各国认缴份额成正比,主要发达国家在其中占有主导地位。在 “七国集团”支配世界经济的时代,这两大制度可以在其管辖范围内运作。

但在后冷战时代,尤其是当发展中经济体在国际经济治理中获得了更大份额、变得更加利益攸关以后,这些基本局限于发达国家的治理制度就很难有效地运转了。所以,国际社会要求制度改革的呼声越来越高。

对全球治理需求增大与国际制度供应不足之间的矛盾,是当前国际社会面临的一个主要问题。因此,未来20年,国际社会将不断寻求国际制度的改革、转型和创新,以求改变制度赤字现象,提升全球治理水平。这首先需要国家之间的合作,尤其是重要国际行为体之间的合作。

当前安全威胁具有跨国性,一国的安全与其他国家的安全休戚相关。国家无论规模大小、相邻远近,都无法面对威胁独善其身。因此,实行有效的国际治理已成为包括大国与新兴国家在内的世界各国的共识。认识到我们面临的主要问题,并且有了上述共识作为基础,那么通过国际制度和机制进行更加有效的全球治理,就至关重要,需要各国共同努力,推动国际制度的改革、转型与创新,促使国际制度的供应与需求达到良性平衡。

这已经成为大国之间最具有合作潜力的领域。事实上,未来的世界秩序在很大程度上取决于制度建设能否成功。20国集团更具代表性,更重视新兴经济体的作用,它的建立是一次必要且有益的尝试。

同时,我们面临的挑战与传统的、国家之间的军事威胁不同,不像原来的威胁那样一清二楚。最显著一点是,各国虽然意识到新安全威胁的严重性,但它们对各种威胁的优先排序不同,因为国家是根据自己的发展水平来定义最紧迫威胁和最重要利益。

恐怖主义、贫穷、环境恶化、艾滋病、核扩散虽然被公认为重大安全威胁,但是它们在各国的发展议程中所处位置有所不同。例如,发达国家和发展中都认为气候变化是当前各国面临的重大威胁,但同时它们对各自所应承担的责任却有不同解读。

哥本哈根气候变化大会是一个很好的例子,它充分说明,尽管各国都意识到气候变化问题的严重性,但是对于应采取怎样的行动却存在分歧。在诸如贫穷、核扩散和能源安全等其它涉及全球性安全的领域,同样存在类似矛盾。

三、新兴大国是构建世界新秩序的机遇

当今世界的一个显著特征是新兴经济体的崛起。虽然历史可能给人们留下一种印象,即崛起中的大国通常会挑战现有国际体系和世界秩序,但是当前的形势却与历史有着根本的不同。安全威胁的性质发生了变化,这就意味着无论是原有大国,还是新兴国家,都无法独自应对新的安全威胁;它们必须进行合作,以求共生共荣,这就为构建国际新秩序提供了良机。从某种意义上讲,原有大国与新兴大国在全球问题领域的合作将决定未来的全球秩序。

金砖国家已成为国际体系中具有影响力的国家,它们为世界创造了机遇。尽管地缘政治竞争依然存在,但是国家在国际体系中的生存已不再是各国的第一关切,安全威胁也不再完全是冷战结束前的那种传统威胁了。新兴大国在各个领域中发挥着重要作用,促进了世界的和平与繁荣。

金砖国家的快速发展推动了世界经济的整体增长。自20世纪80年代以来,中国一直保持着10%左右的年均增长。即使在2009年,当全世界遭受金融危机重创,几乎所有西方国家都出现负增长的时候,中国依然保持了8%的经济增长速度。

印度和巴西同样取得了令人瞩目的经济成就。自1998年以来,俄罗斯经济回升向好。南非也已成为一支重要的经济力量,尤其是在非洲大陆发挥着举足轻重的作用。这些国家所取得的经济成就,增加了它们在世界经济中的份额;它们在全球经济危机中的表现进一步加强了在全球经济复苏中的重要作用。回首2008-2009年,是原有大国与新兴经济体的共同努力推动世界提前走出了危机。

在安全领域,金砖国家是全球秩序与地区秩序的稳定力量。冷战结束后,世界未出现重大对抗,这在很大程度上要归功于新兴大国在处理对外关系时,大体坚持了现状国家身份、采取了非对抗的立场。此外,新兴大国对区域事务具有重要影响力,比如,中国在东亚、俄罗斯在中亚、印度在南亚,都是管理地区危机不可或缺的力量。如果它们发挥积极作用,这些地区就可以实现基本的稳定。

在政治上,金砖国家处于相似的发展阶段,有广泛的共同利益。它们都处于现代化进程中,都在努力实现工业化、改善人民生活水平,因此发展是这些国家的头等大事。金砖国家不是盟友,不可能结成稳定的联盟,它们之间存在利益竞争与冲突,例如,中印双边关系中就时有冲突。但是这些国家在国际事务中有诸多共同利益,能够在许多全球性问题领域结成利益联盟,哥本哈根气候大会就是一个很好的例子。

如前文所述,当今世界的一个主要问题是全球治理需求剧增与国际治理制度供应不足之间的矛盾。如果国际治理制度的改革、转型与建设是大国合作的重要领域,那么最为关键的是要促成和推动原有大国与新兴国家的合作。一方面,这两中力量存在广泛共同利益,面临共同安全威胁;另一方面,它们处于不同发展阶段,国家利益的优先次序有所不同。

这两点都是基本的客观事实,因此,对于国际制度应如何改革与转型以实现更加有效的全球治理,自然持有不同意见。

未来的世界秩序在很大程度上取决于主要发达国家与新兴国家是否能够成功合作。金砖国家不寻求挑战现有秩序,而是试图维护并改善现有秩序;不寻求挑战美国的主导地位,而是均以与对美关系为重要的双边关系;不寻求以制衡原则结盟对抗原有大国,而是通过谈判方式达成合作结果。所以,原有大国和新兴大国的合作是有基础的。

但是,原有大国的心态与战略,国际关系的民主与包容,国际制度的开放与改革,也是合作的重要条件。实际上,只有满足以下三个条件,合作才能够实现。第一,新兴国家参与国际制度的决策过程。金融危机表明,新兴国家有参与制度改革的广阔空间。

20国集团就是一个例子。如果危机一结束这些国家就被边缘化,则会产生一种相互疏离感。如果国际制度仅仅被视为一种工具,符合西方利益时用之,不符合西方利益时弃之,那么就很难让新兴国家参与合作。

第二,新兴国家具有合法性的利益诉求,应予以理解与尊重。新兴国家通常具有双重性,一方面正在经历快速发展,另一方面依然是发展中国家,经济、社会和政治进程尚未达到发达国家水平。因此,在几乎所有这些跨国安全领域,各国虽然认识到了威胁的严重性,但又有各自的优先考虑。

比如,中国和印度必须考虑大量人口的贫困问题。西方大国拥有议程设定和规范传播的权力,如果它们认为西方大国行使这些权力是另有所图,不是为了共同利益,而是为了特权者的利益,那么就很难获得它们的合作与支持。

第三,通过平等协商解决不同问题领域的责任分担问题,为合作求共性。主要国家与新兴国家在很多全球问题领域意见不同,这主要因为它们处于不同的发展阶段,因此对国家利益的界定和轻重缓急的认识也就不同。

一方面,新兴国家确实应该承担更多责任,努力实现可持续发展,但另一方面,也不能让它们以牺牲本国发展为代价。我们经常听到发展中国家的人们呼吁世界,特别是呼吁大国“倾听我们的声音”。为了具备全球合法性,协商解决是关键,强加于人则会起反作用。无论在程序上还是在实质问题上,平等协商都是关键的一环。

四、结语

我们身处机遇与挑战并存的变革时代。总体上看,当今时代充满希望。体系战争爆发的可能性很小。国际体系结构依然是一个非常重要的因素,但它不再以国与国之间和极与极之间的高度敌视和对抗为主要内容。美国、欧洲和新兴国家都是构建未来世界秩序的重要力量,相互之间合作的空间也十分广阔。

关键问题是,如何开展更加积极有限的国际合作。当今世界出现了性质不同于传统意义上的安全威胁。只有各种力量的积极合作才能有效应对这类威胁。国际制度的改革、转型与创新是最具合作潜力的领域。关键在于大国与新兴国家之间能否能够在治理领域成功合作。它们若以伙伴相待,共同构建21世纪的全球秩序,共同应对安全威胁,世界就会有着比较光明的前途;若零和思维,彼此对抗,世界将被带入又一个黑暗时代。

机遇与挑战并存。新兴国家作为利益攸关方参与国际决策进程,认真考虑它们的合法利益诉求、通过平等合理的谈判就责任分担达成共识,这些措施似乎是必不可少的。只有这样,才能构建更加合理的国际制度,实现更为有效全球治理,形成更具合法性的世界秩序。