施政的意思 基础设施建设仍是政府的重点施政对象

各地两会中,基础设施建设仍是政府的重点施政对象,但近日却有地方政府因基建惹上了法律诉讼。

太平洋建设集团近日把河北宁晋县和云南晋宁县两个县政府作为第二被告起诉。原因主要是上述两个地方政府拖欠项目工程款,并多次催缴无果。相关文件显示,太平洋建设以BT形式(建设-转让)承包上述两个县的市政项目,按照合同,项目顺利通过验收,并投入使用,但是政府方面却迟迟没有完全结算工程款。

“之所以把政府作为第二被告,很大原因是双方签订合同的时候,政府承诺回购资金不足的情况下,缺口由县财政负责安排,但如今政府却迟迟不予支付。”太平洋建设集团相关法务人员说。

年底追讨拖欠工程款本不是新鲜事,而地方政府作为被告相信也不是第一起,但在PPP(公私合作)大力推广的背景下,地方政府因为拖欠工程款而被诉诸法律,这一模式却引发担忧:因为部分平台公司债务剥离,面临的偿付压力尚未有应对之策的同时,如果地方政府财政资金压力再出现信用风险,那么未来PPP模式的推广是否会有更多疑问?

政府信用起风险

根据太平洋建设最新收到的消息,河北省邢台市中级人民法院将于3月中旬开庭审理宁晋县与太平洋建设集团的纠纷。

“政府拖欠工程款原因很复杂,其中有资金问题,有对于基础设施管理的问题,还有新旧班子交替衔接的问题。”太平洋建设集团创始人严介和告诉《中国经营报》记者。

资料显示,太平洋建设中标河北承建宁晋县城区市政道路系列工程16个,其中15个项目于2012年12月底前竣工交付使用,最后1个道路延伸项目于2013年8月份交付使用,16项工程决算总价为31592.65万元。

按合同约定,宁晋县政府应于2014年12月31日前支付太平洋建设工程款23212.19万元,但到目前为止宁晋县仅支付太平洋建设工程款14928.72万元,逾期未付工程款8283.46万元。

根据起诉书显示,该诉讼案的第一被告为宁晋县城市建设投资开发有限公司。通过全国企业信用信息公示系统查询显示,该公司主要股东为邢台市兴宁资产经营有限责任公司,而后者的主要股东就是宁晋县国有资产管理局。

“地方政府为这些项目做了背书,作为担保方,如果项目不能及时结算款项,施工方有权把政府作为被告进行诉讼,从合同看,这个过程中地方政府是违约了,也因为如此法院才会受理。”国内多个PPP项目咨询顾问、北京大岳咨询有限公司总经理金永祥认为。

上述案件中,宁晋县政府在项目回购协议中明确写明,政府对项目回购资金列入县财政支出计划,县财政局因此出具了承诺函,若财政资金不足以支付回购款,财政局承诺缺口资金由县财政负责安排,保证回购资金足额到位。

对于此类案例,湖南长沙市一位城投公司的法务人员表示,很多建筑公司之所以能够获得地方政府的项目,很多情况是政府为了招商,以优惠政策吸引他们。“比如,有的政府给建筑公司开出的定价机制有很大的浮动空间,并多以财政拨付的红头文件形式出现,有了这种担保,施工方往往会降低风险预估。”

对于这种猜测,严介和却不以为然。在他看来,“那太龌龊了,我们不‘行贿’,我们是‘行慧’,因为我们输出的不仅是资源和资本,而且还有智慧。”

“因为我们这些项目全是市政建设项目,属于民生建设范围,没有盈利,所以政府负责资金支付属于正常行为,和当前地方债务清理没有直接的关系。”太平洋建设集团法务人员表示。

不过,市场对地方政府的信用风险所带来的偿付压力仍有一丝担忧。

河北一家有政府背景的城投公司人士坦言,此轮地方政府债务甄别和清理,对一些城投公司或平台公司的债务会产生深刻影响,甚至会导致平台进行洗牌。“当前的关键还是看地方政府对债务的兜底情况如何。”

PPP推广隐忧

在新一轮地方政府债务甄别和清理浪潮中,地方政府对债务的偿付能力和对其平台公司债务风险的覆盖能力一直存在不确定性。此次太平洋建设的“讨债”诉讼显示,地方政府偿付能力构成当前PPP推广一种隐性担忧。

2014年底,《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》发布,根据意见,未来一段时间推广使用政府与社会资本合作模式,将成为地方政府解决融资难题的一个主要渠道。

数据显示,截止到2014年12月,财政部对外公布了总投资规模约1800亿元的30个(PPP)示范项目。其中,地方融资平台公司存量项目多达22个。在经济增速放缓、融资难度增加的形势下,PPP成为化解地方债务风险的新砝码。

为了融资,地方政府往往用土地来抵押,或者出具担保函、安慰函,这是地方举债的通常做法。如今,随着上述案件中暴露出的问题,未来PPP推广是否会受此影响?

金永祥认为,在政府债务清理过程中,地方政府将不再被允许通过特殊目的载体借款,此类融资平台旨在绕开针对直接借款的禁令。

“从法律上说,地方政府对大部分融资平台债务并无责任,但债权人普遍认为此类借款带有政府的隐性担保。”他说。

如何为PPP行业发展建立“制度化”的约束?据不完全统计,仅2015年1月份,各部委公布的有关PPP的文件就不少于9份。其中,1月19日,国家发改委就《基础设施和公用事业特许经营管理办法》公开征求意见,意见征求的截止时间为2015年1月30日。同日财政部也公布了《PPP项目合同指南(试行)》。

据悉,国家发改委将牵头组织召开基础设施和公用事业特许经营立法工作领导小组第一次会议。《特许经营法》起草小组成员、清华大学建设管理系教授王守清接受媒体采访时介绍,PPP立法最关键的问题是定原则和框架,明确政府各部委的权力职责划分,解决与现有法律冲突的问题。

财税界人士普遍认为,PPP模式一般周期较长,对债务偿付压力进行延缓,未来要推广PPP模式,首先要解决的是其配套改革项目,诸如建立长期预算机制,并对其中政府支出责任的部分明确列示,予以监管,确保项目有支付能力。