贾康财政政策 贾康:财税改革亮点纷呈 财政政策可更积极

财政部财政科学研究所原所长、华夏新供给经济学研究院院长贾康在接受中国证券报记者专访时表示,明年财税改革将亮点纷呈,“营改增”有望实现全行业覆盖,消费税改革最快今年底前应会有部署,房地产税、环境税立法将力求加快。中央地方事权调整在四中全会后估计会有新的要求与重点内容的表述,分税制优化将实质性推进,地方税体系构建也将加快脚步,改革会推动土地财政概念从原来的贬义走向中性。

他建议,明年经济增速目标可考虑设在7.2%左右,并适当调升赤字规模与地方发债规模,使财政政策更积极一些。

营改增或全覆盖 消费税将部署

中国证券报:新一轮财税改革要在2016年完成重点工作和基本任务,明后两年将是重要时段。今年已启动或正在深化预算管理、地方债、资源税、营改增等方面改革。明年的重点改革任务还有哪些?

贾康:本轮财税体制改革大幕刚刚开启,高潮还没有到来,实现2016年的目标也有不小难度。全面改革不可能齐头并进,一步到位,需把握轻重缓急,以“最小一揽子”式多轮推进,实现改革目标。在预算管理改革、税制改革以及中央地方事权、支出责任和收入划分三大领域,有些需要相对高调处理,有些需要相对低调处理,有些要等到四中全会以后明朗化。

在预算管理方面,中央级预算跨年度编制改革今年先动,地方也会开始试点,在某些地区先行先试。跨年度的这种滚动预算,会更多体现瞻前顾后、综合平衡、统筹协调,并带来一系列技术上的要求。比如,一编三年,按照每年往前滚动一年的方式,其可持续运行必须要有像样的预测,而这种预测在一些地方预算编制过程中,很可能需要在政府采购概念之下运用“购买服务”方式取得来自社会上专业力量的预测结果。

三年滚动预算也必然要求引入权责发生制,同时要求从中央到地方各级政府把自己的资产负债表公之于世,并接受公众监督。此外,预算支出重点刚性“挂钩”的改变、过多过滥税收优惠清理、转移支付改进等,也会积极推进。

在明确中央和地方事权和支出责任明晰化、合理化方面,必须最终落实到各级事权与支出责任清单的形式上,现在看来最主要的、也可能是最棘手的至少包括投资权怎样表述和司法管辖权怎样表述。这些很可能在四中全会后会有新的指导精神。

在税制调整方面,增值税、消费税、资源税、环境保护税、房地产税、个人所得税六大重点税种的改革都带有“牵一发动全身”的特质。完成“营改增”试点全行业覆盖是明年的改革重点,“营改增”会逐步扩大到生活服务业、建筑业、房地产业、金融业等,营业税制度将告别历史舞台。此外,应尽快清理、简并现行还较繁琐的税率档次,充分体现增值税的“中性”特点,规范征管。

“营改增”后,消费税改革势在必行,需要把原来100%归中央的消费税一部分调给地方。最快今年底最迟明年上半年,消费税改革将有明确部署。消费税改革应进一步扩大征税范围,提升调节力度,对一些容易产生环境污染、严重消耗资源的产品以及部分奢侈型高端物品、部分高档炫耀式消费品等,纳入消费税征税范围或提升税率;完善计征方法,将部分应税消费品由生产环节纳税改为零售环节纳税,相应为“营改增”后地方政府层面的收入增加来源;调整消费税税率,对清洁能源和环境友好产品实行低税率或免税;进一步细化小汽车消费税率,鼓励发展节能环保型小排量汽车。

广义的环境税改革既包括排污费的“费改税”,也包括使已有税种如资源税、消费税更好发挥绿色发展促进作用。目前,环境税改革还处于推进立法阶段,先解决对现行排污费实行“费改税”。待时机成熟时,对碳、硫等排放物较全面实行环境保护税,那时税率设计可从低税率起步,适时调整、提高。

资源税从价计征机制今年已扩展到煤炭领域,我比较看重的是能不能有效实现煤电联通的改革。通过资源税改革,形成基础能源全链条上整个比价关系和价格形成机制的合理化,以利益导向,激励企业节能降耗。之前一吨煤几块钱的资源税负已“无关痛痒”,变从价征收后就会变成“有关痛痒”,这样的税负在产业链上向后传递一定要传递到电,但能不能倒逼电力部门改革作出实质性突破,是比较有难度的事情。

在目前煤、电产能过剩态势下,正是一个好的改革时机,不会形成电力价格明显提升的市场压力。此外,资源税改革要考虑扩展到其他金属矿、非金属矿和水流、森林等。

个人所得税改革将创造条件修订法律实施。要以“综合”的新机制,将工资薪金、劳务报酬、金融资产收入等都纳入所得税“超额累进”征收范围;调整税率级距和税负水平,适当降低最高边际税率,减少累进级距,最好将超额累进税率级次进一步减少为5级,降低中等收入阶层尤其是中低工薪收入者的税收负担;规范费用扣除标准和考虑家庭赡养负担、住房按揭支出等的专项扣除与减免税优惠政策,建立与物价水平相适应的、相对稳定的扣除费用标准自动调整机制。

房地产税方面,目前是加快立法,需要在总结上海、重庆试点以及十市“空转模拟评税”试点等经验并适当借鉴国际经验的基础上,清理、整合、理顺房地产税费制度,改变目前重流转环节税收、轻保有环节税收的做法,将住房开发流转环节的部分税负转移到保有环节,赋予地方政府在幅度税率范围内具体确定适用税率的税政管理权限,实质性推进个人住房保有环节税制改革和房地产相关税制改革。

地方主力财源眉目将现

中国证券报:重点税制改革实质上是中央与地方财权事权相顺应的必然要求和现实需要,也是对现行分税制的调整和优化。在分税制改革方面,你有哪些建议?

贾康:分税制财政体制内容包括事权划分、收入划分和支出及转移支付等部分。反映政府职能合理定位的事权划分是始发的、基础的环节,是财权和财力配置与转移支付制度的大前提。因此,应避免首先讨论甚至只讨论收入如何划分的皮相之见,而应全面完整、合乎逻辑顺序地讨论如何深化我国的分税制改革。

所以,应全面考虑重新界定政府职责范围,调整中央与地方事权划分,按照政府事务的不同属性划分政府间支出责任,由粗到细形成中央、省、市县三级事权明细单,对应到支出责任操作形式上的预算科目明细单,并动态优化。同时,通过省直管县、乡财县管和乡镇综合配套改革,将五个政府层级扁平化到三个层级,实现“一级政权,一级事权,一级财权,一级税基,一级预算,一级产权,一级举债权”。

以中央政府负责兜底,中央和省两级自上而下转移支付支持,使各级政府体系、包括欠发达地区基层政府承担好提供基本公共服务的职责。

在事权合理划分后的逻辑环节,依次为财权配置,也就是广义税基划分安排,以及预算支出管理、相应于本级主体的产权和举债权配置等问题。

强调财权与事权相顺应,意味着必须更加重视地方税体系的建设,重视地方潜在税基的发掘,并重视地方阳光化举债制度的建设和国有资产管理体系的完善,而非仅仅盯在目前可见到的现有收入如何分享、如何调整分成比例的问题上。

中国证券报:在构建地方税体系方面,你认为应当如何更深入推进?

贾康:地方税体系的构建和完善应从地方税基确定、税权适当下放、地方税种制度改革以及共享税收入划分办法的完善等方面切入。地方税税基最好的选择是三税基的组合搭配,即财产税税基全部作为地方税税基,商品服务类一部分,主要以改革后的消费税和资源税为主,再加上部分所得税。近中期,以消费和所得为主,中长期则应以商品服务类税基为主、财产类税基为辅。

税权下放的关注点不仅包括税种选择权,税率调整权,甚至还包括未来一定条件下的因地制宜设税权。

从当前和未来发展来看,可以纳入地方税体系的税种包括:国内增值税、国内消费税、企业所得税、个人所得税、环境税、资源税、不动产相关税种以及车船使用税。建议仍将国内增值税作为共享税,但较大幅度降低地方政府分享比例,然后将中央政府分享的收入作为中央政府对地方一般性转移支付的来源。

分税制运行二十多年来,尤其是进入新世纪以来,房地产、矿产资源价格飙升,最适宜作为地方税的这两类税基迅速成长,未来资源税、房地产税可以逐渐为地方带来稳定的大额税收来源,成为支柱税种。

“土地财政”有望脱胎换骨

中国证券报:地方税主体体系的构建无疑将规范现有的“土地财政”现象。实际上,不可否认土地财政在世界各国的普遍存在及其对中国城镇化的贡献,但其危险性在地方债务高企、影子银行体系扩张下日益凸显。如果财税改革到位,目前的土地财政会出现哪些新变化?

贾康:“土地财政”的新变化就是它旁边有了地方税体系建设和地方债务阳光化的新制度建设。特别是在房地产市场本身保障房与商品房的双轨统筹,这是一个很好的制度框架。这样一些新的制度建设因素将使“土地财政”从原来被人们批评的贬义词慢慢有可能调为一个中性概念。

借鉴市场经济的国际经验,地方政府辖区之内照样要“靠山吃山,靠水吃水”,从土地、不动产来的收入可以是地方政府总收入的大头,但决不像我们过去那样单纯源于土地批租收入。土地使用权转让、批租还会构成收入的一个因子,但在它旁边还有房地产税以及与不动产开发相关的各种服务业,可以形成可持续性的收入因素。

特别是在工商业发达区域里的房地产税,以后会慢慢成为主力支柱,在地方收入里的占比会逐渐提高。按照财政的行话来说,这属于“发面”,随着经济发展水平的提高,它的占比会越来越大,而且这个比重的提升是健康的。

地方政府意识到这一点后会激励自己更多地做市场经济要求他做的:优化本地公共服务,提升投资环境吸引力。这样的土地财政就不是应该被批评的概念了。

中国证券报:房地产税在我国应注意什么要领,将对中国房地产市场产生哪些影响?你之前说,未来二三十年将是城镇化发展期,房地产业仍将有较大发展空间。

贾康:我国房地产税在住房保有环节不能简单照搬美国普遍征收的模式,应更多借鉴日本的经验,就是给出第一单位的扣除量,成为调节高端的工具而不是普遍征收。房地产税立法肯定会经历一个激烈的争论过程,从法理基础到配套制度再到各种具体技术设计都会充满争议。

综合考虑,房地产税会使得不动产的价格曲线在城镇化加速期不改变上扬曲线基本模样的同时,减少市场泡沫,平缓价格起伏,有利于提高房地产业发展中的健康程度。在未来城镇化进程中相当长的一段,房地产业仍将扮演支柱产业的角色。

目前,我国真实城镇化率在40%以下,如果每年增长1%,还要走三十年才能到70%。按照国际经验,这个加速期和高速期至少要覆盖今后二三十年。在这个过程中,粗算还有四亿人要从农村转入城市长期居住,同时伴随收入提升。那么,同房地产相关的所有投入产出要顺应这个发展过程,这是巨大的需求释放与供给呼应。

财政政策可更积极

中国证券报:有不少观点认为,货币政策应全面宽松,财政政策应更加积极,你认为呢?

贾康:大家要适应经济速度下台阶这一现实,更要关注怎样调结构、提升效益。明年的经济增速目标可考虑设在7.2%左右。在中国经济“新常态”的速度探底过程中,7.5%不应看作是波动中不可击穿的一个“铁底”,关键是在速度下行中盯住就业水平。

2013年经济增长7.7%,新增就业岗位达1310万个,今年1-8月经济下行压力较沉重,但新增就业岗位的情况仍然不落后于去年进度。只要就业态势不变,维持基本的调控框架和定力不变就成为大概率事件,绝不贸然启动强刺激方案。此外,调控应把“需求管理”与“供给管理”有效结合起来,更多注重“在供给端发力”的经验,进一步跟踪国民经济运行动态并前瞻考虑政策储备与项目储备。

中国证券报:也就是说,财政政策可以更加积极?

贾康:明年宏观调控会更加看重就业是否托得住,其他事情追求中长期改革见成效。看来明年财政政策可以更积极一些,以适当提升经济景气,赤字规模绝对数可能是要扩大的。近两年,赤字率都在2.1%左右,再抬高一点也不是不可行,抬高到2.5%就可以增加几千亿资金用于财政支出。

此外,明年地方政府发债规模应当在今年4000亿元的基础上显著增加。2009年后,“地方债”在中国已登堂入室,从2009年起,前三年每年发行量达2000亿元,后三年分别高达2500亿元、3500亿元和4000亿元。修订后的预算法和中央政府对地方债务的规范管理体现了疏堵结合的制度建设思路,在“治存量”的同时“开前门,关后门,修围墙”,未来几年地方政府阳光化发债规模应会增加。

从现在的调控政策组合来看,总体上需更多考虑强化和优化“供给侧管理”。扩大赤字就是扩大政府开支,具有结构特征,同时会增加总需求,是把需求管理结合上供给管理的操作。在新常态下,应把从保障房建设、小微企业创业支持、环保产业发展到重大项目建设等的一系列重要事项做好做实。货币政策方面,“定向降准”等把总量型政策工具结构性运用的操作,也值得及时总结经验,加入“供给管理”的区别对待式政策组合。

啃好硬骨头

新一轮财税体制改革要建立“与国家治理体系和治理能力现代化相适应”的制度基础,但知易行难,要实现这一目标,财税改革必须啃硬骨头。

如何处理好既得利益问题是改革过程中难以回避的。比如,“营改增”将导致原来地方第一大税种的营业税彻底退出历史舞台,实行中央与地方分享税收的增值税,将在税收体系中发挥更大作用,能否处理好税制改革后地方财政收入受到的影响,将直接影响地方推进“营改增”的动力。

再如,资源税改革如何拉动整个能源结构变革,如何体现资源稀缺性以及对环境的影响;地方税主体如何重新构建,哪些税种可被纳入地方税,中央地方又该如何分享税收。

这些“硬骨头”需要决策者拿出制度革新的勇气和智慧,既注重科学的顶层设计,又注重精细的实操设计。北宋政治家、文学家苏辙的一句话发人深省,“财者,为国之命而万世之本。国之所以存亡,事之所以成败,常必由之”。在顶层设计上,中央政治局年中审议通过了《深化财税体制改革总体方案》,进一步明确了改进预算管理制度的任务。两个月后,有着经济领域“小宪法”之称的预算法,历经四次审议,终于完成20年来首次大修。

改革不仅要有科学的顶层设计,还需要合理的实操手册。在地方政府债务上,国务院在前期摸底基础上发布了一系列措施,加强地方政府性债务管理,围绕如何处置地方存量债务、地方融资平台转型、政府发债能力评估等问题展开改革。在税改方面,征收范围和环节、进项抵扣、税率、税收归属等细节问题将成为改革能否取得成效的重要因素。

“硬骨头”不好啃。这一方面需要调节好中央与地方、政府与企业间的利益关系。既不害怕触碰既得利益,也不因程序繁杂时间紧迫而草草了事。现代财政制度需要建立在全面规范、公开透明的预算制度,公平统一、调节有力的税收制度,中央和地方事权与支出责任相适应的制度基础上,所涉及群体之广、体系之复杂,既需要中央层面的整体规划,也需要在操作过程中有序合理开展。

另一方面,改革也必须处理好与前期政策的过渡与衔接。以煤炭资源税为例,之前业内普遍担心从价计征后,税费负担加重将使目前不景气的国内煤炭市场“雪上加霜”。但事实证明,“清费立税”等种种措施的同步实施,有效减少了改革阻力。