曾刚社科院 社科院曾刚:存款保险后 金融业迎四大深刻变革

在中国目前的阶段建立显性存款保险制度,其利弊得失与国际主流研究和实践所提供的结论或许不完全相同。显性存款保险对于中国而言的核心价值,恰恰在于降低了因过度保障而引发的道德风险。

酝酿多年的存款保险制度终于渐行渐近。2014年11月30日,国务院发布由中国人民银行起草的《存款保险条例(征求意见稿)》(以下简称《意见稿》),勾勒出中国存款保险制度的大致轮廓。

《意见稿》主要内容包括以下几个方面。

首先是参与机构范围。《意见稿》要求在我国境内设立的从事存款吸收业务的金融机构,包括商业银行、农村合作银行、农村信用合作社等,均需加入存款保险。

其次是有限保险。这也是国际实践的主流模式,“有限”体现在两个方面,一是只对部分类型的存款账户提供保障,在《意见稿》中,金融同业存款以及其他一些特定存款(如商业银行高管在其就职银行的存款)不在保险范围;二是只对限额以下的账户提供全额保障,限额以上部分的偿付,主要来自清算财产。目前,《意见稿》规定的偿付限额为50万元人民币。

再次是存款保险制度的组织形式。目前采取了操作上更为易行,也更简单的存款保险基金,而非常见的独立法人模式。

最后是保险费率的确定。《意见稿》提到,存款保险费率由基准费率和风险差别费率两部分组成构成。根据国际实践,风险差别费率将根据投保机构经营状况和风险大小而有所差异。尽管《意见稿》并未列出具体的费率,但从其附件《存款保险知识专家问答》中的描述“存款保险制度建立后,只是小比例地向金融机构收取保费,费率水平远低于绝大多数国家存款保险制度起步时的水平和现行水平”,估计不会给银行造成太大负担。

从理论上讲,作为现代金融体系中重要的组成部分,存款保险主要发挥着两方面的功能。其一是金融安全网,通过为数量众多的小额储户提供保险,来降低因恐慌而引发的银行挤兑,阻止危机的扩散和升级。次贷危机以来,各国存款保险机构在维护银行体系稳定方面都发挥了相当重要的作用。

其二,通过限制风险外溢,存款保险制度为问题银行的破产倒闭创造了条件。在实践中,存款保险机构通常也是银行破产处置过程的重要参与者,是金融机构市场化退出机制的核心要素之一。

不过,对于中国这样长期实行隐性担保,且正处于利率市场化改革加速阶段的经济体而言,存款保险制度的意义与理论上描述的情形多少有所不同。对储户而言,政府隐性担保事实上是一种全额保险,其保障程度及范围要高于显性存款保险制度的限额保险(只对限额以内的特定账户提供保险)。

而从银行的角度,政府动员资源进行风险处置的能力也要强于一般的经济主体,政府提供隐性担保,也往往意味着银行破产倒闭的概率相对较低。从各国的实践也可以看到,当金融危机严重到一定程度,市场化处置机制无力承担时,各国政府往往会介入其中充当最后一道屏障。

由此看,仅就维护金融安全而言,显性存款保险制度并不必然优于隐性担保。但金融的发展不能仅着眼于稳定,也要顾及效率,而这正是金融市场化改革的主要目标。隐形担保尽管可以确保银行业在一段时间内高度稳定,但也会导致资源错配,并进而积累起更大的系统性风险。

一方面,由于隐形全额担保的存在,所有投资者在选择银行或金融产品时,都会忽视金融风险的存在而只关注收益,这可能会导致严重的风险错配,金融资源大规模流向高收益(但实际上是高风险)的领域。在利率市场化阶段,这种负面效应尤显突出,相当数量的资金在投机性领域流转,对实体经济的支持力度明显降低。

另一方面,隐性担保对银行的治理结构也产生了相当大的扭曲。在政府担保下,银行的发展战略可能偏离商业化原则,更多追求短期商业利益,而忽视长远经营的稳定。更重要的是,由于提供了隐性担保(事实上也在过往的风险处置中发挥了重要作用),政府不可避免地会要求介入银行的治理,如任命银行高管,甚至干预银行的日常经营管理,等等。所有这些,可能都不利于银行业效率的提高,并威胁到银行体系的长期安全。

由上述探讨可以发现,在中国目前的阶段建立显性存款保险制度,其利弊得失与国际主流研究和实践所提供的结论或许不完全相同。在国际层面,显性存款保险的优点在于提高银行体系的安全性,并完善市场化的银行退出机制;其缺点则在于其对小额存款人所提供的保障,会导致储户和银行过度承担风险。

而在中国,显性存款保险制度的实际保障范围和力度,都要低于之前长期实施的隐性全额担保,其在短期的意义,并不在于进一步提高银行体系的安全性,而在于通过将风险显性化,而促进公众及银行对风险的关注,并进行相应的管理,这对利率市场化的顺利推进有着重要的作用。

一言以蔽之,显性存款保险对于中国而言的核心价值,恰恰在于降低了因过度保障而引发的道德风险(尽管其自身也存在道德风险,是在其他国家被诟病的主要缺陷)。

总体上看,《意见稿》综合参考了各国实践经验,是一个相对折中,并符合中国国情的方案。作为一项涉及基本风险制度重大的改革,显性存款保险制度的建立将对中国金融业产生深远的影响,概括起来有以下几个方面:

第一,推动金融风险的显性化,为进一步的利率市场化创造条件。相对于之前长期存在的隐性担保,显性存款保险制度最重要的意义,不在于提高银行体系的稳定性,而在于将隐形的风险显性化,以提高经济主体对金融风险的认知,以及对风险的准确定价和配置。

第二,建立和完善市场化退出机制,推进银行业市场化改革。通过抑制银行风险的外溢,存款保险制度为问题银行的破产处置提供了必要的前提,这对提高银行体系竞争效率、降低银行准入门槛以及推动民营银行发展等市场化改革有着深远的意义。

第三,对银行经营而言,存款保险制度有以下几方面影响。其一,保费缴纳在短期内会给银行带来一定的成本,不过,从《意见稿》的说明可以推断其初始水平较低,对银行盈利能力的直接影响应该非常有限。其二,差别费率的设置,对银行可以形成正向的激励。

但在短期内可能会加重经营不善的银行的成本,并进而导致存款结构以及银行相关业务的调整。其三,在长期内,当公众充分认识并接受存款保险制度之后,中小银行相对于大银行的声誉劣势有可能得到改善,有助于中小银行的竞争与发展。其四,显性存款保险制度在长期内有助于切断因隐性担保而导致的政府干预,对完善银行的公司治理有着非常积极的意义。

第四,对广大储户而言,《意见稿》规定的受保障的账户类型较广,个人和企业存款都在覆盖范围内。而在保障金额方面,按人民银行的估算,50万的保障限额已覆盖了99.5%以上的账户。按这一额度,如果以家庭为单位匡算,可以覆盖的范围应会更广,一般储户不受保障的可能性很低。而从长远看,在存款保险制度推出之后,利率市场化的最终完成,将会给储户带来更多、收益更高的选择。

当然,作为一项涉及整个行业的基础性改革,从《意见稿》的出台到存款保险制度的正式实施,还有许多相关工作有待完成。在此过程中,相关部门需要保持密切关注,并在政策上做好相应的预案。特别是针对公众认知偏差而可能产生的资金流动,相关部门应考虑适度增加银行体系的流动性供给,以确保存款保险制度的平稳推进和有效运行。

(曾刚,中国社会科学院金融所银行研究室主任,中国社会科学院中小银行研究基地主任、研究员。主要研究方向为货币金融理论、银行理论与实践,主要著作有《欧元与国际货币竞争》、《货币理论与货币政策》、《货币经济学手册》、《风险管理》、《货币错配——新兴市场国家危机的考察》、《中国商业银行发展战略研究》、《货币流量分析——理论框架及对几个问题的考察》、《西方国家经济社会变迁》等。

本文原标题为《中外有别 存款保险制度这样看》,刊载于《当代金融家》杂志2015年第1期)