陶凯元背景 陶凯元:法治中国背景下国家责任论纲
陶凯元:最高人民法院副院长、审判委员会委员,二级大法官
国家责任是基于法治国原理的权利保护、损害救济与生存托底制度,“是法治从形式主义向实质主义转变的一项重要历史成就”。以国家责任作为赔偿、补偿、救助等关联救济模式的上位概念,构建以国家赔偿制度为核心,而以国家补偿、国家救助和社会保障制度为延伸的统一的国家责任体系,打破公法权利救济局限于国家赔偿的“一亩三分地”,彻底解决救济不充分、保障不完善、体系不完整的问题,不仅是破解当前公法权利救济困境的实际需要,更是建设法治中国,推动国家治理体系与治理能力现代化不可回避的选择。
深入思考法治中国背景下发展和完善国家责任制度体系的诸问题,有利于我们更好的落实尊重和保障人权的宪法原则,确保处于困厄中的公民获得充分救济,恢复人格尊严,顺利复归社会,最大限度地实现个人在社会中的“作为公平的正义”。
一、国家责任的正当性基础
1.以民为本是国家责任的伦理之基。伦理指社会的人际关系规范及相应的道德原则。国家诞生后,成为一种特殊的伦理实体,有自身的伦理追求。保护人民的权利、昭雪人民的冤屈、减轻人民的苦厄,不遗漏每一个无辜者、冤屈者、受害者、遭难者,捍卫人民得以生存、发展的基本底线,是国家不可推卸的责任,更是评价一个国家有道无道的关键标准。
2.个体关怀是国家责任的自然之色。为了生存发展,人们组成了高度政治化的共同体——国家。当个人因国家遭受损害或牺牲的时候,国家能积极地承担起矫正和修复的责任,甚至超越损害赔偿的等价模式,尽善去救济,对受害者、最少受惠者和其他弱势群体予以适当倾斜,把恢复个人尊严,重建个人在社会中的生存和发展机遇作为国家责任的核心目标。
3.正义良善是国家责任的观念之源。观念是意识形态的组成。观念上的国家责任,是国家伦理在社会和个体意识上的投射,混合了道德、文化、政治、法律和利益等因素。人民心中的国家应当是正义良善的。特别是奉德政、仁政为圭臬的中国,人民对国家责任有近乎固执的先见。
他们不仅要求国家对违法行为予以赔偿,也要求国家对合法行为所致负担予以补偿;不仅要求国家承担自己责任,在他人侵权情形下,也要求国家给予救助;不仅要求国家维护社会安宁,也要求国家有险必排、逢危必救、见灾必灭、遇坏必修;不仅要求国家为个人发展提供平等机遇,也要求国家在其落魄潦倒时保证基本生存。
诚然,观念中的国家责任超越了历史与现实的限制,也会随时代主题不断变换重心,但要求国家在更大范围内承担责任,不仅仅是观念上的,也是现代文明的趋势。
二、法治中国背景下国家责任的时代背景与理论依据
近代资产阶级革命以来,国家从主权豁免、部分担责到全部负责,从夜警国家、福利国家到担保国家, 从保护责任、尊重责任到给付责任, 其所扮演的责任角色不断趋于公正良善,有关时代背景、理论依据及其解释重心也在不断更新。
1.完善国家责任制度是推动国家治理体系和治理能力现代化的必然选择。国家治理现代化是全面深化改革的总目标。国家治理现代化,最终是要完善和发展中国特色社会主义制度。这势必要求执政党负责担当、公道清廉,建设民主、法治、文明、富强的现代国家。
完善的国家责任体系是现代国家制度的重要组成部分,有助于执政党提高执政质效、提升清廉指数,有助于加强人民参与治理的话语权,有助于消除官民怨怼、维护社会稳定,使傲慢的权力统治转向谦抑的法律之治。
2.完善国家责任制度是建设社会主义法治体系与法治中国的内在要求。如前所述,国家权力与国家责任不可分割。国家的任何治理行为及其后果,都应当有一套完备的国家责任制度予以担保、检验和矫正。国家责任制度是法治体系和法治国家不可或缺的组成部分。
3.完善国家责任制度是实现社会公平正义与良政善治的现实需要。公平正义是社会主义的核心价值。全面深化改革的出发点和落脚点,就是要促进社会公平正义、增进人民福祉,实现良政善治。
三、法治中国背景下国家责任的制度体系与整合路径
(一)国家责任的制度体系
1.基于不法行为的国家赔偿制度。国家赔偿责任是国家机关及其工作人员因不法行为侵害公民合法权益,由国家承担损害赔偿的法律责任,包括因故意或者过失侵权、违反法律的规定行使职权、怠于行使保护义务、公有公共设施侵权、国家无正当理由违反合同约定等行为。相应的责任机制为:行政赔偿责任、刑事赔偿责任、非刑事司法赔偿责任、公有公共设施致害赔偿责任,以及国家违约赔偿责任等。
2.基于合法行为的国家补偿制度。国家补偿责任是国家机关及其工作人员因合法行为给公民、法人和其他组织造成损失,应当予以弥补的法律责任。国家补偿行为在我国大量存在,较为常见的有征用补偿、征收补偿、拆迁补偿、移民补偿等。
3.基于灾害危难的国家救助制度。国家救助制度是指基于灾害、危难和其他较为急迫的困顿状态,由国家向受害群体提供金钱补偿、物质保障和其他公共服务的一种政策。救助是国家的当然责任和义务,其目标是帮助弱势群体摆脱较为紧迫的生存危机,维护社会秩序的稳定。从当前各国建立的救助体系来看,国家救助的主要内容有灾害救助、贫困救助、医疗救助、失业救助、住房救助、教育救助、法律救助等。
4.基于生存发展保障的社会保障制度。社会保障指国家在公民在失业、疾病、残疾、年老、经济困难等有关情形下,通过社会保险支出或者由国家直接负担,使之享有最低生活保障、最基本的医疗等其他公共服务。社会保障是一个古老的问题,也是经济、社会发展到一定历史阶段的产物。
(二)国家责任的整合路径
1.建立统一的国家责任制度,丰富国家责任体系的内容。国家责任体系是由具体的国家责任制度所构成的有机整体。我国于1994年颁布了国家赔偿法,近年颁布了《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《社会救助暂行办法》、《中华人民共和国社会保险法》,加上一些单行补偿办法,总体上形成了以国家侵权损害赔偿、特别牺牲补偿、危难救助和社会保障为主要内容的国家责任体系。
2.整合不同国家责任制度资源,理顺不同责任程序的应对衔接。不同的国家责任制度有其不同的调整范围,对应不同的请求权主体,有专门的给付资源,各自发挥作用。但实践中,经常发生同一个主体提出多元救济请求的情形。
3.简化请求手续与审查程序,提高责任资金的给付效率。及时执行国家赔偿、国家补偿和社会救助的决定,是兑现权利救济和落实国家责任的最终保证。
四、法治中国背景下国家责任的客观限制与现实边界
为了确保公正与效率的统一,在当前历史和国情条件下,国家责任存在客观限制与现实边界,从以下几对关系中可以明确。
1.个人生存风险负担与国家责任的关系。在制度安排基本合理的大前提下,国家只有在国家机关及其工作人员行使职权侵权、国家合法行为导致损害、市场机制与社会机制失灵、自然灾害或者其他重大社会事件,以及符合国家救助、社会保障等法定条件下,来填补公民的损害或者为其提供最基本的生存保障与困难救助。一个现代的国家治理体系,是把个人责任与国家责任、个人价值与人权保障、个人发展与基本生存关照协调统一起来。
2.行为自由与国家责任的关系。国家责任制度同样牵涉这一问题,突出的表现为如何衡平行为自由与权益保护的关系,主要包括两方面的内容。其一,公务自由与国家责任。在公务实践中,一方面法律赋予了公务人员在行为方式、程序、期限和标准上的选择空间,另一方面为了提高公务效率、加强公务效果,在法治原则的基础上可以允许公务人员灵活安排。
国家责任制度要依法、合理界定可归责的行为范围和应予保护的客体范围,确保国家责任与公务自由相统一。
既不能使公务人员动辄得咎、束手束脚,处处是“红线”,否则“斧滥伐必伤物,绳乱弹则侵直”,降低公务效率;也不能在实际发生国家责任的时候,对公务人员不加区分的随意追偿、追责。其二,公民自由与国家责任。
自由与责任密不可分。当人们被允许按照他们自己视为合适的方式行事的时候,他们也就必须被认为对其努力的结果负有责任”。自己责任原则是法治国家和现代法律制度最基本的原则之一,如果公民因为自己行为而导致自身或者他人权益受损,原则上属于自己责任的范畴,国家不能为公民个人行为买单,除非公民个人确实濒临无法生存的地步。
(三)受害人主观诉愿与国家责任的关系
在人民法院行政审判、国家赔偿审判以及涉法涉诉信访工作中,当公权力受害人向国家请求赔偿、补偿,或者申请救助的时候,通常会主张一系列权利。其中,有一些是属于法定的国家赔偿请求权,有一些属于要求补偿的权利,还有一些属于希望解决困难、获得救助的事项,概括起来可以称之为“主观诉愿清单”。
对于受害人主观诉愿与国家责任的关系,要遵循法定条件和条件,对于不符合法律标准、不符合司法政策精神,并且明显没有正义基础的赔偿、补偿或者救助请求,不能纳入国家责任的范围,防止损耗财政,增加纳税人的税负。
(四)国家财力与国家责任的关系
国家责任制度发展得成熟与否,客观上取决于国家经济社会发展的水平、财政支付能力和社会财富积累的程度。我国尚处于社会主义初级阶段,人口与资源的矛盾、区域发展不平衡的矛盾、个人利益与整体利益的矛盾十分突出,国家财政能力无法负担一个高水平、高标准的国家责任体系。
特别是在我国施行分税制的背景下,很大一部分国家赔偿、补偿和有关救助的费用实际是从地方财政支出的,而各地的财政能力差异又非常明显。对于上述情形,我国国家赔偿法关于人身、财产损害赔偿的范围与标准,以及当前国家赔偿案件的裁决充分反映了这一现实。我们需要建立的,是一套衔接完整、覆盖全面、运作灵活,支付水平适当的国家责任体系。
